大法官解釋 釋字第735號 |
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| 公佈日期：20160204 |
| 解釋爭點 |
| 中華民國憲法增修條文第三條第二項第三款規定之不信任案得否於為其他特定事項召開之立法院臨時會提出？ |
| 誠然，不信任投票制也是國會權力鬥爭的常見制度，政治是一種統治權力爭奪的行為模式，也經常是赤裸裸的、利益與結果取向的鬥爭。因此，憲法之所貴，乃是能將此權力的角逐，納入在法規的掌控之內，故憲法對於此權力競逐、「引無數英雄盡折腰」的鬥爭過程，都能設下一個遊戲規則，俾使政治活力、政黨智慧、甚至國會自治、都能夠在此框架內獲得最大的活動空間。 本號解釋的作成，本應可藉此充分地探討與分析，究竟立法院制定的施行性條文(系爭條文)，是否完全落實憲法增修條文苦心詣旨所引進的一百二十小時「憲政陣痛期」制度，從而可以使日後產生的不信任案審議程序，如憲法所期待的，限時與順利的完成之。因此，本號解釋如能夠在承認在一般臨時會上亦可審議不信任案外，同時宣示：1、立法院應以法律明白確定不信任案提出的時刻，俾作為「法定小時」的起算點，細節部分才以內規明確規範之；2、不信任案提出的七十二小時，並非冷凍期，朝野政黨可各顯神通、全力動員，立法院應進行審議；3、接著四十八小時專供表決之用，故即可提供此表決程序游刃有餘的運作空間，使憲法所定一百二十個小時的「總遊戲時間」之最重要框架規範，能夠實踐也。 顯然地，此一期待已落空矣，本來可望提醒立法院應儘速朝四個方向修法，以達成上述憲法規範的機會，多數意見卻只落得一個「臨時會亦得審議不信任案」十一個字的結論，此「取一捨三」的判斷，豈非有如可日行千里之良駒，卻令其行百里，與駑馬無異，徒然枉負天賦之資？多數意見何苦非堅持此種「自縛手腳」的保守與謙抑不可？不免令人有「枉入寶山」之嘆也！ 何況國家憲政體制的完善，貴逾珠寶美玉，今難得有此良機，為國家憲政體制完善其制度之一角，卻聽任機會飛逝，本席在惜乎之餘，尚抱一線希望：本號解釋作成時，正是國會大換血之際，本意見書若能獲得若干立法院新血之共鳴，進而引發修改系爭條文之議，則本意見書之目的已達矣。 【註腳】 [1]這是我國立法院將該院行使的職權，分為法定職權的以法律位階之立法院職權行使法，以及關於該些職權行使的細部、技術性事項，以類似行政規則的「立法院議事規則」來規範，形成他律與自律的二分法。不似德國，由基本法位階(第40條第1項)直接賦予國會有制定議事規則的自律權，從而參眾議院即可制定「議事規則」。此「議事規則」雖然也類似法律的制定過程，也必須與法律一樣，刊載在聯邦法律公報上，但並不具備法律之位階。從而，法律的內容或制定程序縱然與之牴觸，未必影響其效力。同時，該規則也不能產生創造或剝奪議員的職權。參見，P.Badura,Staatrecht,6 Aufl.,2015,E.41,43. [2]因此，法律規定即可將起算點的計算，予以完善的規定，例如依土地徵收條例第18條規定：「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第1項）前項公告之期間為三十日。（第2項）」；同條例第40條第1項規定：「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。⋯⋯」。但該公告期間與書面送達時間有異時，為保障被徵收人的「申請發給抵價地」的權益，該起算日的重要性屬於正當行政程序保障的範圍，依釋字第731號解釋之意旨，應以較後到達的書面通知之日起算，便是對於期日起算規定重要性的認知。 [3]就以德國而論，基本法第67條第2項規定不信任案的提出與表決之間，至少應有48小時的間隔。但是此48小時的計算，則由聯邦眾議院議事規則來規定。依據該規則第123條第1項規定，國會議員的提案，是以提案的文書，放入每個議員的信箱當日的次日凌晨起算。這是以「日」為單位的計算方式，而和基本法第67條第2項之以「時」為計算的方式頗為不同，且可能多達一日的差距。當然，依該規則第126條之規定，由出席三分之二以上的議員通過決議，可以更改該規則的任一條款，從而可以將第123條第1項的以議案發送日次日起算的規定，改為放置在信箱的小時(或下一個小時)開始起算。但德國眾議院迄今進行二次成功的不信任案，都未循此改變起算日的作法。在此便會產生期限遵守的問題。依該規則的以日起算，如經兩日後的48小時，可能比實際的發送文件為晚，德國學界通說認為此時進行的表決並不違憲，因為48小時是最早開始，而非最晚開始表決的期限。另外，如果表決是在議員實際收到文書起算48小時後投票，而比規則所訂的文書發放次日起的48小時還早時，此表決仍屬有效。這是因為此投票乃符合憲法的規定，而牴觸規則的規定，當以憲法的規定為優先也。Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke,Grundgesetz Kommentar,13.Aufl,2014,Rdnr.27 zum Art.67.;Herzog: im; Maunz/Dürig,GG-Kommentar,1991,Rdhr.27 zum Art.67.; Epping in v. Mangoldt/Klein/Starck, BonnerGrundgesetz, Bd.2,Rdhr.16 zum Art.67. [4]可參見刑事訴訟法第93-1條對於提審有關的24小時有不予計入的八項規定，可參照之。 [5]註[2]處所提及之德國聯邦眾議院議事規則第123條第2項便規定，若有個別議員因為設備故障或其他特殊意外，致使其書面提案未能如第1項之放入信箱之次日起算，但仍屬已經於該日收到，避免因為個別議員的意外，影響整個投票的有效性也。 [6]例如，對於臨時提案的處理，依立法院議事規則第9條第1項之規定：「出席委員提出臨時提案，以亟待解決事項為限，應於當次會議上午十時前，以書面提出，並應有十人以上之連署。每人每次院會臨時提案以一案為限，於下午五時至六時處理之，提案人之說明，每案以一分鐘為限。」但如何才算「提出」？當以事實上提案送交立法院相關機關(議事處)──依立法院組織法第17條規定其職掌乃：⋯⋯六、關於議案文件之準備、登記、分類及保管事項。七、其他有關議事事項。 [7]依據公文文書處理的程序，類似起訴書等，以送交相關單位的收發室後，會編號、列入檔案並註明收受日，即可作為起算日，故十分明確。可參見行政院文書處理手冊(104年7月)第5點。 |
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