大法官解釋 釋字第732號 |
|---|
| 公佈日期：20150925 |
| 解釋爭點 |
| 系爭規定允許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收非交通事業所必須之毗鄰地區土地，違憲？ |
| [11]這個將經濟政策採行極廣義的見解，在今日的類似立法例中，亦不乏見。就以現行的「產業創新條例」而言，政府即可以成立「產業園區」為由，行使徵收權力。但此產業的定義，依同條例第1條第2項之規定，指農業、工業及服務業等各行業。尤其是服務業包含在內，已使得五花八門的各種行業都可包括在內，哪一日說不定連「觀光夜市」都可能成為「觀光文化產業園區」，而行使徵收權也。此產業的範圍及徵收公益未免過於浮濫？ [12]堅持財產徵收仍應以公用事業為主的見解，仍為學術界與立法界的主流，例如，德國各邦的土地徵收法都仍沿襲普魯士邦徵收法的立法例，只不過將列舉項見更為細緻罷了。例如，德國巴伐利亞邦1978年的土地徵收法也臚列了8種公共事業的需要；日本土地收用法（昭和26年）第3條且臚列徵收的事業達35項之多。可見得德日立法者仍欲將徵收侷限在為公共事業服務之上。 [13]福斯多夫提出此給付行政理論，當然亦有其盲點，最重要的是採取全面授權行政權力來行使監督權。而在二次大戰後，福斯多夫將此理論修正，透過法治的原則，由立法者來實現此目的。可參見拙著，服務行政及生存照顧的原始概念─談福斯多夫的〈當作服務主體的行政〉，公法學剳記，2005年，第3版，第47頁以下。 [14]至於早在實施古典徵收概念時，私人若獲得國家的特許來經營特定業務，例如，交通、礦業、軍火工業等，即經常透過徵收方式取得私人之土地。這也說明了大企業與政府「水乳交融」與「魚水關係」的密切關聯。但布林格並不認為這是典型的有利私人之徵收。因為這些特許企業都是承擔國家的公共任務，亦即國家透過特許，也將公權力與公共任務轉移到私人企業，此情形不像後來形成弊案的圖利私人之徵收，乃假借少量、一時性的公共任務，行攫奪他人土地之實。見MartinBullinger，Die Enteignung zugunsten Privater, in: Der Staat, Bd. 1. 1962, S. 466. [15]Martin Bullinger，Die Enteignung zugunsten Privater, S. 477. [16]可參見本席在釋字第659 號解釋之協同意見書。 [17]Martin Bullinger，Die Enteignung zugunsten Privater, S. 470. [18]Martin Bullinger，Die Enteignung zugunsten Privater, S. 471. [19]P. Badura, Staatrecht, 6 Aufl., 2015, C.86; V. Epping, Grundrechte, 3 Aufl., 2007, Rdnr. 473. [20]BVerfGE, 74, 264; 中譯本可參見江嘉琪譯，波克斯堡徵收案，司法院印行，德國聯邦憲法法院裁判選輯（十），民國91年12月，第129頁以下。 [21]BVerfGE, 66, 248; 江嘉琪，前述文，第137頁。 [22]江嘉琪，前述文，第152頁。 [23]BVerwGE,116, 365. [24]BGH, 12. 3. 2015, III ZR 36/14, EnWZ 2015, 269. [25]財產的公益徵收，就應當和稅捐徵收會有不同的概念也，後者的概念，稅捐的收入乃形成公共財產內容的主要來源，反之，公益徵收，則不可視為公共財產的「附帶制度」（Nebeninstitut），這是德國行政法大師韋伯（W. Weber）的名言。見陳新民，公益徵收之目的，收錄：「基本權利」（上冊），第360頁。 [26]拙著，論公益徵收的補償原則，收錄：憲法基本權利之基本理論（上冊），第416頁。 [27]本席甚早（1985年）即撰文對此問題援引布林格教授的見解，予以批評，參見註1處。 [28]甚至，兩種目的可以分別獨立，各自完成。以本號解釋原因案件為例：捷運出口等建築完工使用（民國87年12月）後，其他整體開發案五年後（民國93年4月）才發給建築執照，民國96年才取得使用執照，即是一例。 [29]參見行政院民國103年5月5日台交字第10301333000號函覆監察院，認定內政部與交通部對於實施此種「併行制」，以及將徵收之毗鄰地轉移給聯合開發商的行為，並不違法與違憲（⋯⋯本院對相關權責機構之見解表示尊重）。 [30]例如，最高行政法院101年度判字第722號判決，即認為此制度並無程序違法及違憲之虞。 [31]此對所謂的毗鄰地之法定解釋，乃是民國86年5月28日才增訂，在此之前的條文，當然即有欠缺法律明確性原則的違憲疑義。即使此增訂內容後的規定，也不免過於空泛與寬鬆──只要路橋或地下道可及之處，皆可納入毗鄰地的範圍，而無最遠距離的限制，難謂不夠明確。故亦有違反明確性之虞！ [32]雖然實務上這些計畫內容都會經內政部土地徵收審議委員會審查，但泰半是尊重原計畫內容，而不致對其為結構上的刪減，也不可能改變對其的整體規劃。以開發商作為投資人的立場，將本逐利，視為當然。因此能否有效制止開發商加大規模而增加獲利機會，實足令人懷疑。 [33]可參見立法交通、司法兩委員會所提出「大眾捷運法草案」審查報告，立法院公報，第77卷，第46期會議紀錄，第35頁、第36頁。委員會在該報告也提及：這種公私協力想法甚佳，但不詳備，必遭諸多窒礙難行。同時強調應採用最小侵害方法，例如可利用現有建築物某一樓層（如地下室一樓或二樓）作為通風口或出入口，但以提高容積率為回報，即可避免徵收，並可獲地主支持。以及公私協力讓地主分享共同開發之利益，宜以法律明文規定等。這些立法過程的見解，皆極正確，但日後本法實施的發展，卻完全與立法過程的立法意旨相悖矣！ [34]依台北市（民國84年12月11日）「台北都會區大眾捷運用地毗鄰土地劃定為聯合開發用地作業原則」草案（該原則於民國81年1月19日通過實施），許可地主若有二分之一以上願意共同參與開發時（或有三分之二土地以上之地主者），得由其開發。但無一申請案得依此規定開發之。隨著大眾捷運法第7條於民國93年5月12日通過後，改由政府自行決定與私人開發，該原則遂於民國95年7月28日廢止之。見台北市政府民國103年12月4日府捷聯字第10314224300號致司法院秘書長函。 [35]這種重視法院對徵收計畫公益性與比例性原則的審查權限，也涉及到「立法徵收」的合憲性的探究。所謂的立法徵收，乃相對於行政徵收而言。立法徵收是立法者直接在法律中規定一個徵收計畫（例如，興建水庫、堤防），而非一般徵收，由行政機關在個案援引法律來予個案徵收。德國聯邦憲法法院在1968年著名的漢堡堤防案件（BVerGE 24, 367）已經認為：僅限於例外的情形，透過一般行政徵收途徑，可能緩不濟急時，方得為之。憲法法院的理由主要即是針對在此種由立法者決定的徵收，一般法院很難審查徵收計畫的公益性及比例原則，甚至補償基準，而須由憲法法院方有此職權，因此限於極為例外的情形，方可許可之，避免人民訴訟權利遭到甚大的侵犯。拙著，公益徵收的目的，收錄：憲法基 |
| < 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 > |
填單諮詢
最新活動