大法官解釋 釋字第732號 |
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| 公佈日期：20150925 |
| 解釋爭點 |
| 系爭規定允許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收非交通事業所必須之毗鄰地區土地，違憲？ |
| 3.國庫利益的「非徵收公益性」 次一個問題，由系爭規定許可聯合開發主要的目的，正是措籌興建捷運的經費，已經觸發了對於國庫利益是否屬於得以徵收的公益的問題。按國庫利益，自屬公共利益，否則憲法不會許可人民負有依法納稅的義務。然而，在行政法學上，早就將圖利國庫的徵收，排除在徵收的許可範圍之外。例如，威瑪共和時代，帝國法院便宣示了此一原則。而在一九五Ｏ年巴登邦的高等法院也在一個普受注目的判決中，支持這種見解[25]。因此，有利於國庫的公共利益，不足以作為徵收的公益理由。因此，政府不得藉著徵收私人的土地，來充裕國庫，否則便是「肥了國家，瘦了人民」，而與憲法保障人民財產權的意旨背道而馳。反之，如果非為了充裕國庫所為「加害型」的徵收，而是真正為公用或公益而徵收後，徵收的補償標準，固應正當與適當，然而，國庫支付能力實在無法全額以市價補償時，學理上基本上仍可視為基於公共利益的考量，並非全為憲法所不可也。但此情況應有賴民意機關來嚴格的檢視國庫的支付能力。而其監督與判斷，釋憲機關在此情形，泰半會尊重之[26]。 （四）我國法制對有益私人徵收許可性的規定 上述依我國土地法實施徵收的時代，有利於私人的徵收已數見不鮮，似乎從未遭到學界、立法實務界的批評與反對[27]。例如，土地法第二Ｏ八條的公用徵收事業，第八款即將「為國營事業之需要」即可徵收。然而國營事業雖有配合國家政策，提供人民需求為目的，可列為公益的內容（見國營事業管理法第二條），但國營事業仍有營利的目的，與民營事業無異，實乃追求國庫利益之事實。卻許可為之徵收土地，甚為不妥。連同同法第二Ｏ九條許可為實施經濟政策而徵收，並且可移轉至私人之手，且嗣後為土地改革及提倡工業化與振興經濟的法律中，也一再實施這種有利於私人的徵收。都為私營企業獲得土地，開了方便之門。 就以造成本案原因案件的大眾捷運法而論，類似得以徵收土地予私人企業的立法例，亦有數個，例如，產業創新條例（第四十二條）、獎勵民間參與交通建設條例（第十一條）、離島建設條例（第八條第二項）、促進民間參與公共建設法（第十六條第一項）、運動產業發展條例（第二十八條）、科學工業園區設置管理條例（第十二條第一項）、商港法（第七條）、國際機場園區發展條例（第十一條）、農業科技園區設置管理條例（第十一條第一項第一款），皆有類似的立法例。如以德國聯邦憲法法院及學界的主流見解來檢驗，由系爭規定所許可的徵收毗鄰地，以及聯合開發，此有利私人的徵收制度已揭露出下述的問題： （1）立法許可性：誠然，個別的有利於私人的徵收，應透過立法明白確定其要件，不可概括與含混的授權行政機關。就此要件而言，系爭規定將徵收的目的，限於「大眾捷運」的興建之上。此亦符合土地徵收條例第三條第二款的交通事業。但儘管無後者的規定，系爭規定亦可獨立成為徵收的目的。 但所謂的「聯合開發」則過於空泛與籠統。相對於徵收公益──建築大眾捷運設備的目標，極為明確。則聯合開發究竟為何目的？此應由開發案的內容而異其答案，但無疑的，都是興建「有商品價值」之建築物──如住宅、百貨公司、電影院與遊樂場。無一與徵收應有的高份量公共利益有關。 甚至系爭規定且是許可所謂的「雙軌制」──行使徵收權以便興建大眾捷運系統之用地，而後再進行聯合開發。前階段可援引徵收之規定，符合徵收目的；後者，則僅限毗鄰地部分，其使用全然與建設交通設備切割，而全為聯合開發之目的。因此，在原因案件便可以產生前者徵收土地以為交通建設之計畫已經完工及使用數年之後，才開始聯合開發計畫的「雙頭開發」之現象也[28]。但是針對這種「併行制」的合憲性，不僅最高主管機關[29]，甚至行政法院[30]，皆不質疑。 不爭的事實，乃是聯合開發的範圍大小可直接牽涉可徵收毗鄰地的大小，且完全可由開發計劃來決定之。此由所謂的毗鄰地之法定解釋─九十年大眾捷運法第七條第二項第三款之規定為「與捷運設施用地相鄰之街廓，而以地下道或陸橋相連通者」[31]。可見，其範圍可「小大由之」，任由開發商之「胃口」，透過各種開發計畫而異其範圍。但各級法院卻漠視這種計畫全是「人為」的後果。此見諸聲請人針對毗鄰地有無符合必要性的質疑，最高行政法院確定判決所援引之：「（整體開發）係採共構型式設計、整體開發、結構一體，必須使用全部之基地範圍，而無法分割，自有一併徵收之必要」。毫無疑問地，「整體開發、結構一體」都可以因不同「設計」（或共構設計），更可以看出：開發商擁有「豐儉由己」的決定力，竟為法院所不察也[32]。 |
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