大法官解釋 釋字第731號 |
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| 公佈日期：20150731 |
| 解釋爭點 |
| 系爭規定關於欲申請發給抵價地「應於徵收公告期間內」提出申請部分，於徵收處分公告日之後，始送達徵收處分之書面通知者，仍以徵收公告日計算申請期間，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 葉百修 徵收是國家因公益需要，對私有財產權之一種侵害行為，不是國家為圖國庫利益取得私有財產權之手段，更不是公益與私益衝突之調整工具，而是一種因公益需要侵害私有財產權之最後萬不得已之手段，故徵收須符合憲法上之比例原則。而國家對私有財產權，因公益需要遭受侵害所生之特別犧牲損失，應以補償。此項補償，不僅要相當，更應儘速發給，藉使被徵收人得依此補償，而回復其被徵收前之原有財產狀況，俾符憲法第十五條保障財產權之意旨，此為徵收補償之基本法理。我國土地徵收制度，具有諸多缺失，屢受學者批評，尤以區段徵收為甚。此從媒體報導，主管機關經常藉由區段徵收方式，謀取國庫利益，引起人民諸多不滿，力主積極改革可見一斑。本席就任大法官一職即將屆滿七年，所參與之眾多解釋中，少有觸及土地徵收之解釋案件，更遑論區段徵收。本件解釋涉及區段徵收之爭議，難得一見，惟解釋論點僅從未能提供正確資訊觀點，宣告土地徵收條例第四十條第一項規定，以徵收公告日為起算申請發給地價地之起算日，而非以徵收公告送達日起算，不符憲法上正當程序之要求，結論固屬無誤，惟所持論據，可能衍生更多爭議。爰就可能衍生之法律問題，及正確解釋原則，提出協同意見如后。 一、衍生之法律問題 （一）抵價地之申請改採自書面通知送達起算者，對徵收處分公告後所生之法律效力，影響甚廣；且如徵收公告倘未以書面通知者，申請發給抵價地之申請期間因無起算日，將永無寧日。 土地徵收條例是於民國八十九年二月二日制定，早於行政程序法九十年一月一日施行前既已存在。該條例第十八條「直轄市或縣市主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告並通知被徵收關係人」之規定（註一），是徵收處分對外生效之特別規定，應優先於行政程序法（註二）而受適用。準此，核准徵收案應經公告及通知，對外始生徵收處分之效力。惟如核准徵收案「僅通知而未公告」，或「公告而未通知」時，徵收處分是否發生法律效力，則不無疑問。雖本院釋字第五一三號解釋認為，徵收處分未經公告不生效力，但對公告而不通知之效果並未闡明（註三）。對此，在學說及裁判上意見並不一致（註四）。而本件解釋對申請發給抵價地之期間，採通知說而不採公告說，似認「公告而未通知者」不生效力。如此一來，將遭致土地徵收條例中，若干徵收公告後即生法律效果之諸多規定（註五），受到波及，影響甚廣；抑且徵收公告未為通知者，有遭致徵收處分不生效力之虞。果爾，倘認徵收處分未為通知既已不生效力，何來申請發給抵價地補償之可言；縱認公告而未通知者徵收處分亦生效力，也因本件解釋之作成，因申請發給抵價地之起算日無從確定而有遭致申請期間永無寧日之虞，而使徵收關係無法順利完成，影響事業之興辦。 （二）被徵收之原土地所有權人（下稱原土地所有權人）無地價補償請求權，何來申請發放抵價地之權利 徵收補償雖係不同之處分，但二者之法律關係互為依存。大體言之，無徵收無補償、有徵收未必給予補償。徵收未予補償者，其法律效果如何，各國制度不同。對此，我國土地徵收條例是採徵收失效說，非採補償請求權發生說（註六）。依土地徵收條例第十九條規定，徵收補償費雖由需用土地人（費用負擔人）負擔，繳交補償機關轉發，但該條例並無強制需用地土地人有繳交義務之規定。是被徵收人在公告期滿後十五日內，未獲補償費之通知者，僅發生徵收處分失其效力之法律效果，並無享有請求發給補償費之權利，必待補償機關（即直轄市或縣市主管機關）通知發給補償費後，被徵收人始因該補償處分所形成之行政法上之債之關係，而享有領取徵收補償金之權利。依我國現制，徵收補償以現金補償為原則，法定補償範圍有五項，即：地價補償（註七）、土地改良物補償（註八）、土地改良費補償（註九）、營業損失補償（註十）、及遷移費補償（註十一）。而抵價地是區段徵收中地價現金補償之代償，被徵收人於尚未收受發放地價現金補償處分之通知前，既無地價補償金請求權，何來具有自收受徵收公告通知送達後三十日內可申請發給土地抵價地之權利。 （三）申請發給抵價地之性質，非為選擇權之行使 本件解釋理由書一再強調，原土地所有權人可選擇受領地價補償金或申請發給抵價地。惟選擇之性質如何，並未闡明。選擇之性質從其字面意義以觀，易使人認屬一種選擇權之行使。然選擇權之行使，是存在於民法選擇之債之法律關係。民法上選擇之債是指在多數給付之中，由選擇權人選擇其一作為給付之義務；選擇權人，可能為債權人，亦可能為債務人；然不論屬於何者，選擇權之性質為形成權，一經選擇即告確定（註十二）。徵收補償非民法上債之關係可比，其補償金額係採法定補償標準（註十三），非得由徵收補償關係人任意約定，而申請發放抵價地，亦僅得由原土地所有權人申請，需用土地人或補償機關並無主動發給之權利；且原土地所有權人申請發給抵價地時，尚須補償機關審查核准，並非一經申請即生效力。準此以觀，申請發給抵價地之性質，並非選擇權之行使，而係一種為保障原土地所有權人之財產權，從徵收補償關係衍生之公法上請求權。 |
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