大法官解釋 釋字第721號 |
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| 公佈日期：20140606 |
| 解釋爭點 |
| 立委選舉採單一選區兩票並立制及所設政黨比例席次與 5% 政黨門檻之規定，違憲？ |
| 身為司法機關的本院不宜從選制優劣的角度去臧否系爭規定，越俎代庖的成為實質的制度選擇者，只能循前述審查基礎與標準去作審查。從以上對不同選制所做的簡單分析即知，各國在民主政治的信仰上各有所偏，反映其歷史文化的差異，很自然的也會顯現在其選舉制度的選擇上。因此選舉制度有無差別待遇，即應從該制度所要體現的民主政治去觀察，區域多數決的選制重在區域代表性，其「贏者全拿」的本質適足反映Arend Lijphart所謂西敏寺民主類型的信仰，此時認定整體席次的分配有無選票價值上的差別待遇，即不能再如傾向多黨的共識民主類型（consensus democracy）那樣，從政黨得票率來觀察。反而各區選民人數是否過於懸殊，或選區劃分有無不當，才是區域選制必須面對的平等問題。同樣對於採比例代表選制者，也不能再從區域人數與區域參選者分配席次觀察，主張區域代表性是否公平。對於併採二制的並立制，則只能分別觀察有無差別待遇，而不能再從政黨總得票率與分配席次認定有無差別待遇，道理十分清楚。既沒有差別待遇，當然無需進一步審視，有無違反民主政治或主權在民的基本原則。至於混合的程度，系爭增修條文規定政黨比例代表僅佔三分之一弱，也只反映了修憲當時多數民眾對於民主政治的信仰，包括願意付託政黨的信任程度，同樣尚無任何違反民主政治或主權在民原則之處。 真正構成差別待遇的，是政黨比例代表中的百分之五門檻，此一規定確實可使總票數未達門檻者，縱使在比例上應可分到席次，仍未獲分配，就該強制扣除部分，與跨過門檻的政黨相比，有票值不平等的問題（後者實質上按比例的不勞而獲前者扣除部分）。設定門檻自有其改善民主政治運作的合理目的，已見於解釋理由，此處不贅。可補充說明的是，百分之五門檻究竟會造成多大的票值不平等，尤其因為任何選制的變動必然連帶影響政黨策略，此一動態因素如不納入考量，對於所謂票值不平等仍無法做出正確的整體評估。系爭規定就總共一百一十三席中僅留三十四席實施不分區的政黨比例選制，縱使不設百分之五門檻，任何政黨的得票率也需跨過百分之三才可獲分席次，離開百分之五的門檻，其實只升高了百分之二，因此只要參選政黨稍多而有一定同質性，即使不設門檻，能獲分席次的政黨也不會太多。以聲請人參與的第七屆立委選舉而言，總共有十七個政黨參與，最後不分區部分只有中國國民黨與民主進步黨獲分席次，但其他政黨中跨過百分之三得票率的也只有新黨和台灣團結聯盟，因此百分之五門檻實際上只擋下了兩黨各一席，所謂兩百萬公民參政權被剝奪的說法，自屬過度渲染。更重要的是，在門檻未大幅提高的情形，通常反而會促成政黨間的整合，再通過分裂投票策略的靈活運用，第三、四小黨跨越門檻的機會可能反而提高，這也是並立制原已內含的可能性，從四年後第八屆立委選舉，在選制不變的情形下，台灣團結聯盟一舉取得三席，親民黨也在不分區代表中攻佔二席，已可充分反證百分之五門檻必將堵塞小黨參政之門的說法。 總而言之，選舉制度如果同等適用於所有政黨，形式上即無差別待遇，但若從政黨有大小之分，門檻規定實際上不利於小黨，而使小黨的得票在計算上會因未跨過門檻而票值歸零來看，又不能不把選制在政黨間的動態因應納入評價，其實際結果即未必不利於小黨。從民主政治、主權在民等基本原則的觀點來審查，此一選制仍給予政黨及選民充分因應的空間，從而不論在民意表達、責任清算，或統治權的歸屬上，都看不到有何減損，更遑論自由民主憲政秩序的危害。人類實施民主政治迄今的經驗顯示，沒有任何選制是完美的，而其形成又必然反映了本國的歷史經驗，參考了先進國家的某些成功經驗，其妥適性恆可通過政治實務與理論去作檢驗與評價，本院大法官各自依其研究心得或參與實務的經驗，固然會形成一定確信或偏好，但對於憲法所定的選舉制度，除於確有必要時得以戒慎恐懼的態度認定是否已逾越修憲界限外，任何旁論式的意見表達，都十分不宜。本號解釋肯認系爭規定未逾越修憲界限，自不表示所有大法官對於現行選制的優劣有任何共識，尤無待贅言。 |
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