大法官解釋 釋字第721號 |
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| 公佈日期：20140606 |
| 解釋爭點 |
| 立委選舉採單一選區兩票並立制及所設政黨比例席次與 5% 政黨門檻之規定，違憲？ |
| 上引理由中，所稱「反映我國人民對民主政治之選擇」及「乃主權在民國民意志之展現」的部分，僅是對於由23.35%的投票率選出之任務型國民代表三百人組成之複決修憲國民大會之代表性是否充分的評價。這是關於國民大會之組織的程序性論斷，與其決議內容實質上是否符合「民主共和國與國民主權原則」尚無直接關聯。其決議內容與「民主共和國與國民主權原則」之實質關聯繫於其「有意兼顧選區代表性與政黨多元性⋯⋯，以強化政黨政治之運作，俾與區域代表相輔」是否真正能夠透過「單一選區兩票制」之「並立制」獲得最大的體現！或是其所提及而不採用之「聯立制」始更能使政黨政治獲得最大的體現！ 由於目前一個黨可能透過黨紀，影響立法院關於法律案、預算案及人事同意案之表決結果，政黨在立法院之功能已漸凌駕於個別立法委員之上。所以，如何使立法委員之選舉制度，在政黨的層次，能夠符合票票等值之平等原則，便愈形重要，以在目前之政黨運作的現狀下，使國民的意見能平等地在立法院受到重視。 因此，關於立法委員之選舉制度是否符合平等原則之審查，應在政黨層次為之。這無礙於區域、原住民及婦女之代表性的兼顧。蓋既然憲法增修條文第四條第二項第二句後段，能將婦女保障名額的意旨包含於各政黨當選名單中，自亦能兼顧區域及原住民立法委員之代表性的考量，透過聯立制將之隱含於政黨預擬其立法委員當選名單的制度中。 目前理論上既以政黨政治為選舉制度之規劃的出發點，實務上各政黨亦以黨紀約束其不分區及區域代表在立法院之表決權的行使，則不能無視於目前，國民意志在立法院之參與，係透過政黨來實踐的事實。基於該事實，政黨在立法委員之全部席次的分配應按政黨之得票比率，才能使政黨的影響力，不多不少，正確對應其得票比率，以真正「兼顧選區代表性與政黨多元性⋯⋯，強化政黨政治之運作，俾與區域代表相輔。」 在徹底之政黨比例代表制底下，所以仍應保持個別黨員參與區域代表之選舉的意義，在於彰顯個別黨員在選民中的份量，一方面增強個別立法委員與選民之聯繫，以貼近民意，降低政黨對於其黨員是否能取得立法委員之資格的獨占決定權，以促進及維護黨內民主，並使黨意貼近於民意，使其對於黨員之黨紀的約束趨於合理。而不是要透過區域代表與政黨代表之並立，使劣勢政黨，由於其候選人不易在採單一選區制之區域代表的選舉中勝出，而只能與優勢政黨，按其政黨得票率，分配占全部席次三分之一以下之三十四個席次的立法委員，以致劣勢政黨必然取得遠低於其政黨得票率之立法委員的席次；並以犧牲劣勢政黨的席次為代價，透過區域代表與不分區代表的並立，讓優勢政黨取得高於其政黨得票率之立法委員的席次。 本號解釋理由第三段，末了又謂：「至系爭憲法增修規定二關於百分之五之政黨門檻規定，雖可能使政黨所得選票與獲得分配席次之百分比有一定差距，而有選票不等值之現象。惟其目的在避免小黨林立，政黨體系零碎化，影響國會議事運作之效率，妨礙行政立法互動關係之順暢，何況觀之近年立法委員政黨比例代表部分選舉結果，並未完全剝奪兩大黨以外政黨獲選之可能性，是系爭憲法增修規定二有關政黨門檻規定，既無損於民主共和國與國民主權基本原則之實現，而未變動選舉權及平等權之核心內涵，即應屬修憲機關得衡情度勢，斟酌損益之範疇，自未違反上開自由民主憲政秩序。」該段以「避免小黨林立，政黨體系零碎化，影響國會議事運作之效率，妨礙行政立法互動關係之順暢」正當化二大黨以外之小黨只有資格分配全部立法委員席次中不到三分之一的三十四席的不平等規定。該不平等規定其雖未完全剝奪兩大黨以外政黨獲選之可能性，但已壓縮其三分之二的席次。該超過一半之席次的壓縮，不是僅「可能使政黨所得選票與獲得分配席次之百分比有一定差距」而已，其「有選票不等值之現象」，已至一比三以上的程度。這怎能說單一選區兩票制「未變動選舉權及平等權之核心內涵」，「應屬修憲機關得衡情度勢，斟酌損益之範疇，自未違反上開自由民主憲政秩序。」 因為憲法及其增修條文中關於地區、原住民之代表性的考量還是能夠在政黨底下獲得實現，所以最後以政黨比例作為一個政黨在立法院之區域代表及不分區代表之總和上限的「聯立制」，應是最能兼顧地區、原住民之代表性，以及實質上最大程度實踐票票等值原則的選舉制度，以符合國民主權原則及民主共和國原則之選舉制度。何況，在臺灣並無小黨林立，政黨體系零碎化，以致影響國會議事運作之效率，妨礙行政立法互動關係之順暢的實證經驗。如何能以之為理由，逕予限制小黨之生存及發展的可能性。由此可見，單一選區兩票制對於小黨的壓抑已超過必要的程度。 兩黨政治雖然不是當然不好，但不得將其價值絕對化至認為，可透過修憲聯合寡占政壇，以壟斷國家權力。蓋猶如在市場，最具市場優勢之二家廠商，不得透過聯合行為，維持其寡占之市場地位一樣；在政壇，最為優勢之兩大黨，不得透過修憲，聯合封殺其餘政黨發展成為二大黨之一的機會，以維持其寡占政壇的地位。現行增修條文先將立法委員區分為區域代表及不分區代表二類，並在區域代表採單一選區制，使第三黨在區域代表之選舉實質上退出競選，而只能按其政黨得票比率分配一百一十三席中之三十四席之不分區代表。第三黨之生存與發展的空間，因此受到永久性的壓縮。其壓縮的結果，在政壇，形成僵固無修正可能性之寡占的憲政秩序。當僵固之寡占成員的政壇結構不能透過競爭而重組時，猶如僵固之經濟寡占的市場結構是反市場經濟體制，會使市場競爭機能失效一般；由政黨組成之僵固寡占的憲政秩序，一樣是反民主的，會使國民主權原則及民主共和國原則失效。長此以往，二大黨如只想固守其基本支持者，而不思或不需要，以天下為公之精神，勇於迎接競爭的挑戰，國家必將因缺乏真正之競爭，而無感於全球險峻之經濟、社會情勢，難以提出振奮人心的新願景，萬眾一心，破除萬難，逐步實現成為一個真正已開發國家的希望。盼望目前的二大黨能共同自發提案，將立法委員之選舉制度，從並立制，修正為聯立制。給人機會，也惕勵自己，自期發憤圖強，止於至善，以成就千秋大業。切莫耽溺因循於寡占式之輪流執政中，以致不但不能成為一個真正已開發國家，而還每況愈下。倘後來真如此不堪，聰明勤奮如同胞者，必將無限沮喪！ |
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