大法官解釋 釋字第721號 |
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| 公佈日期：20140606 |
| 解釋爭點 |
| 立委選舉採單一選區兩票並立制及所設政黨比例席次與 5% 政黨門檻之規定，違憲？ |
| （四）本席認為，系爭憲法增修條文尚未達於偏離「普通、平等、直接及無記名投票之方法」而導致人民選舉權無以充分實現或自由民主制度無法以公平選舉制度加以維繫之程度。蓋憲法第一百二十九條所規定之平等選舉，係指有投票權者就特定選舉均有一張選票之權利，且每一選票價值相同。然任何選舉制度之設計，均無法使每一張選票所彰顯之價值及在特定選舉中之效果，均達於絕對相等之結果。是如以憲法增修條文採擇特定選舉制度，而未違背自由選舉之本質，且非背離平等選舉之原則者（例如以性別、宗教、種族、階級、黨派等差異而為不同之選票計算；或以偏離制度取捨之理由，而恣意使相當數量或相當比例之選票成為「浪費票」），應屬憲法第一百二十九條容許之範圍，而未牴觸憲法賴以存立之核心價值。 二、系爭憲法增修條文與憲法第一條及第二條之關係及其審查： （一）民主共和國及國民主權原則，有別於君主或少數集權之國體，係指國家最高權力掌握於人民，國家事務由全民直接參與，或由人民透過自由且公平之選舉制度，選出代表為人民行使權力。故自由且公平之選舉制度，為國民主權之重要內涵，且為民主共和國之根基，亦屬憲法賴以存立之核心價值。憲法第一條民主共和國原則及第二條國民主權原則亦均屬「現行憲法賴以存立之核心價值」而不得動搖者。 （二）本席同意多數意見，認系爭憲法增修條文所設獲政黨選舉票百分之五以上之政黨始得分配全國不分區之規定，雖可能使政黨所得選票與獲得分配席次之百分比有一定差距，而有選票不等值之現象，然其屬選舉制度選擇之問題，而未牴觸國家最高權力係由人民所掌握及國家事務由人民透過自由公平之選舉制度選出代表為其行使權利之意旨。故並未動搖憲法賴以存立之民主共和國及主權在民等價值。 三、系爭憲法增修條文與平等權、選舉權與參政權、結社自由之關係及其審查： （一）如前所述，憲法第二章保障人民權利（包括聲請人所主張憲法第七條之平等權、第十七條藉由選舉權而達成之參政權及第十四條結社權），亦屬「現行憲法賴以存立之核心價值」而不得動搖者。其中人民在選舉上之平等權及人民之選舉權亦為前述憲法第一百二十九條所保障。故本件應審查系爭憲法增修條文是否違背保障人民基本權利，而動搖「現行憲法賴以存立之核心價值」。 （二）本院審查憲法增修文是否違背保障人民基本權利之核心價值，與審查法令是否違背保護人民基本權利之規定，兩者標準並不相同。審查法令是否違憲，係以憲法第二十三條所定之標準（包括限制基本權之目的是否係在防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益，限制之方法是否係以法律為之，以及其限制之程度是否屬必要等要件）為之。審查憲法增修條文，則係以前述有無動搖「現行憲法賴以存立之核心價值」為標準；此種審查，顯然較為嚴格。系爭憲法增修條文有關政黨選舉票百分之五以上之政黨始得分配全國不分區立法委員之門檻規定，如係單純規定於法律，極有可能無法通過憲法第二十三條「必要」要件之檢視。然系爭憲法增修條文所規定百分之五之分配門檻規定，雖將造成人民就選舉不分區立法委員之選票產生票值不相等之現象，然其不等值之情形，並非修憲者以偏離制度取捨之理由，而恣意使相當數量或相當比例之選票成為「浪費票」；故未達於動搖憲法賴以存立之保障平等權、選舉權及參政權之憲法核心價值。 （三）就政黨之平等權可能受侵害之部分，多數意見並未對此有明確論述。本席認為，系爭憲法增修條文就可能侵害政黨平等權之部分，有較高之違憲疑慮。蓋政黨本身雖未必得享有憲法第二章所列之所有權利（例如人身自由之保障，本質上非屬政黨可以享有），然政黨作為人民之組合，其本身自應享有憲法第七條平等權之保障。而系爭憲法增修條文有關政黨門檻之規定，目的顯然在限制或壓縮小黨生存空間（或稱「避免小黨林立」）。然規模較小之政黨，常代表特殊、多元價值或遭忽視之意見或利益，在民主社會，此種少數意見常可扮演重要角色，或具有正面意義或功能。本席認為，系爭憲法增修條文有關不分區代表設有百分之五之席次分配門檻之規定，明確限制小黨生存機會，已瀕違憲之程度，而接近動搖「現行憲法賴以存立之核心價值」之情形。本院實應予以警示，促使修憲者於未來修憲時，減緩此種歧視政黨之效果。 參、將來修憲方向 一、系爭憲法增修條文有關不分區代表席次及百分之五席次分配門檻之內容，本應依國家進步、政治發展與社會變遷等情形，適時因應調整。故其內容實不宜規定於憲法增修條文中，而應規定於較具修正彈性之法律，使其得適時變動及調整；且使本院得以依照憲法第二十三條所定之標準，加以審查，而對人民及政黨提供較高之保障。此為系爭修正增修條文於未來修正時所應考量者。二、本席亦認為，日後不論是否維持在憲法增修條文中或改為僅於法律中規定系爭席次分配門檻事項，均應避免設定過高門檻。由於立法委員席次有限，每一席立法委員均有其代表多元民意及特定政黨之重要功能。故所設不分區立法委員之席次分配門檻，不應造成選民投給小黨之選票實質上多成為「浪費票」之結果。本席認為，其門檻應以可分得席次之最小比例為標準。以不分區代表三十四席為例，其最低分配席次應為政黨選舉票得票率之百分之三（亦即每百分之三為可以分得席次之最小比例），始較符合憲法有關保障政黨平等參與選舉之基本精神。 【註腳】 註一：Aharon Barak, Unconstitutional Constitutional Amendments, Israel LawReview,vol.44,321（2011） |
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