大法官解釋 釋字第721號 |
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| 公佈日期：20140606 |
| 解釋爭點 |
| 立委選舉採單一選區兩票並立制及所設政黨比例席次與 5% 政黨門檻之規定，違憲？ |
| 二、本件解釋進一步闡釋了現行憲法的本質重要性規定，選舉權的核心內涵應與民主原則與主權在民原則扣合。 第四九九號解釋所稱具本質重要性的憲法規定，因有劃定修憲界限的功能，考量修憲本為民主國家通過基本結構的修改來調適重大社會變遷的最後管道，升高修憲難度的結果即是增加其調適的困難，其甚者且有迫使走向顛覆體制的危險，故對於憲法規定中屬於具本質重要性者的認定，自不宜寬泛。前引第四九九號解釋中的例示性闡明（「諸如」），僅第一條、第二條為高度抽象的基本原則宣示，至於「第二章保障人民權利」與「有關權力分立與制衡之原則」，如果依其字面理解為所有關於人民權利的規定都不得變動，所有涉及憲法機關權限與互動也因為多多少少都會影響權力分立或制衡，而同樣不得調整，則憲法可因社會變遷而與時漸進的空間幾乎已不存在，從我國憲法有關修憲程序的規定，本已設有高門檻而可杜輕率浮濫之弊（「剛性憲法」），亦可理解制憲者不另就修憲內容明文設限的明智考量（從民國二年的「天壇憲草」已有國體不得為修正議題的規定應可推斷，我國制憲先賢對修憲界限理論尚非一無所知）。外國少數憲法有修憲界限規定者，如德國、法國，其界限也都以基本原則或最核心事項為限（如共和國、人性尊嚴、聯邦原則等）。故本號解釋特就第四九九號對本質重要性規定的例示性闡明，再作進一步的釐清，其中有關機關權限與互動部分，第四九九號解釋已明確指出：「憲法之修改如純為國家組織結構之調整，固屬『有權修憲之機關衡情度勢，斟酌損益』之範疇」，本號解釋則就基本權部分強調其界限應限於基本權的核心內涵：「憲法之修改如未違反前述民主共和國原則、國民主權原則，或未涉人民基本權核心內涵之變動，或不涉權力分立與制衡原則之違反，即未違反自由民主憲政秩序。」據此即可就憲法增修條文的系爭規定有無逾越修憲界限，加以審查。 本案引起爭議的立法委員選舉規定，原即為憲法第一條的民主原則與第二條的主權在民原則的落實，因為不僅民意政治與責任政治需要通過國會的定期改選始能總量的體現，即統治權歸屬應由被統治者決定的主權在民原則，其最重要的立法權部分，也只有通過定期改選始能彰顯。則修憲調整立委選舉方法時，得斟酌損益的範圍，即應以此二基本原則能否得到確保為其依歸。系爭規定同時也是憲法第十七條有關人民選舉權的具體化，就此即應先確認其受到絕對保障的核心範圍，從憲法第一百二十九條有關選舉方法的規定：「本憲法所規定之各種選舉，除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票方法行之。」其中所謂憲法別有規定，即知制憲者有意保留就不同選舉公職在選舉方法上為不同處理的空間，其核心範圍應該也就是立委選舉所要體現的民主原則和主權在民原則。換言之，修憲者得因我國民主政治生態及發展階段的特殊需要，並考量立委職務的特性而就選舉方法的設計有偏離該條所定四原則的彈性，但無論如何不能使民意政治與責任政治，或主權在民原則的落實，因此大幅落空，乃至根本顛覆。比如造成少數族群的利益、價值無法在國會被有效的代表，或少數人的統治權難以通過選舉去撼動。其偏離若沒有達到這種危險程度，應該都還未逾越修憲的界限。本號解釋在審查基礎的論述上大體採此見解，至於審查的標準，本席認為除應考量前述程序因素外，因我國仍屬新興民主政治體，應為政治部門保留較大的摸索、試誤、以民主來治癒民主瑕疵的空間，即知無論如何都以寬鬆的審查標準較為合理可行。 三、國會選舉制度攸關民主政治良窳，但其選擇恰反映其民主化的歷史，非單純理論問題，尤非司法者所得置喙。 本號解釋即在前述審查基礎及標準上展開審查，最後得到系爭規定未違反憲法本質重要性規定的結論。聲請人主要指摘的有兩點：第一，並立制的政黨比例代表部分席次太少（僅佔總席次一百一十三席中的三十四席），且因並立而非聯立，造成立委選舉總席次分配無法反映政黨總得票率，且落差可能甚大；第二，以政黨比例代表方式產生的全國不分區代表，在分配席次時因有百分之五的門檻，對政黨造成歧視，並使兩百萬公民的參政權遭到剝奪。 針對第一點的指摘，本應從正確認知選舉制度出發，在相對多數和比例選舉這兩種普遍存在的國會選舉制度以外，考量其歷史形成的政黨政治特質，在選人（相對多數選制）和選黨（比例代表制）因素各有不同權重，且一凸顯區域代表性（相對多數選制），一凸顯政黨代表性（比例代表制），有些國家即逐漸發展出將這些因素儘可能併予考量的兩張選票制，其仍以政黨比例代表為主軸，僅以各黨在區域勝選者「優先」分配該政黨席次（指優先於政黨名單上的候選人，只在區域當選人分配完畢仍有餘額時，才開始按政黨所提名單分配席次）者，如德國，一般稱為「聯立制」，或「個人化的比例代表制」。其將區域選票和政黨選票分開計算，一由相對多數決定各選區的勝選者，一由政黨比例決定全國不分區的當選人，兩者間互不影響，如日本，則被稱為「並立制」，實際上即真正的混合制，通常是在原有區域代表選制的基礎上，為強化政黨政治的因素，或提高專業人士投入立法工作的機率而作的調整，正因為民眾對於政黨還沒有充分的信任而欠缺實施全面比例代表制的條件，才會走向這種混合。故並立制無法完整反映政黨及其政策支持度的缺點，是所有走向此種混合的國家都明知而願意容忍的。相對於此，以政黨比例代表為主軸而強化選人及區域權重的聯立制，雖有理念一致的顯著優點，在其原來比例代表制的傳統下作此調整，也不會受到強烈的反對。但從選舉制度的選擇而言，聯立制同樣也有若干缺點，對比例代表制的信仰者而言，其最受詬病者即為提供民眾分裂投票的機會，仍然會造成席次比例的扭曲（比如經常出現超額代表－Uberhangmandat），對區域代表制的信仰者而言，則此種本質為比例代表的選制，和其他比例代表選制一樣會有很高的機率形成無政黨過半而必須組成聯合政府的局面，以致開票後還要經過相當時間，才能由政黨之間合縱連橫的結果決定最後的統治者，上個世紀的重要哲學家 Karl Popper甚至嚴厲批評，此種不能由人民「直接」決定統治者的選制，不符合主權在民的要求。足見選制的選擇，其實也就是不同民主型式（patterns of democracy）的選擇。 |
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