大法官解釋 釋字第721號 |
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| 公佈日期：20140606 |
| 解釋爭點 |
| 立委選舉採單一選區兩票並立制及所設政黨比例席次與 5% 政黨門檻之規定，違憲？ |
| 小黨在民主多元社會，的確能代表多元意見發聲，凝聚各種社會族群、階級及意識型態之民意。這符合民主國家特別強調價值多元的基本原則，同時政治多元化也可保障國家不至於淪入單一價值觀，而陷入獨裁或威權統治的危機。 惟政黨主要目的在爭取更多人民爭取，以獲取政權。自願位居「永遠在野黨」，已經不是政黨存在的價值。大小政黨努力爭取成為執政黨，已成為政黨政治的常態。在此國家應當形塑出一套「政黨競爭」的法制，並將法治國家原則在政黨組織與運作中實踐。 基於政黨在民主國家的重要功能，已經產生所謂「政黨特權」（DasParteienprivileg），給予政黨特殊化待遇，有別於一般人民團體。最明顯的特徵在於享有高度黨內自治；政黨違憲解散更無法由一般行政機關或法院決定，而應交由憲法法庭作出「政黨違憲裁判」後，方能強制解散；進入國會的政黨得設立黨團制度，且獲得財政與國會資源之協助；甚至某些國家對國會有席次政黨甚至給予經費的補助⋯⋯等，都是政黨享受的特殊待遇。 在享受利益之外，政黨亦承擔起一定的特別義務，例如要求實施黨內民主（註十）、財務的透明（政治獻金）、不得經營商業、媒體或學校等限制。此外德國聯邦憲法法院對於政黨門檻制度合憲性的判斷依據—保障國會運作順暢，亦可視為政黨之憲法義務。 反觀我國實施政黨政治為期甚短，許多國外民主先進國家所實施之政黨政治原則與運作規範，都未在我國實踐，最明顯的例子迄今尚未實施過「聯合政權」之經驗，也未曾體認「分享政權」的重要性。故我國現階段政黨政治，仍停留在「邊做邊學」的摸索過程。在此階段，政黨之屬性及發展，仍有極大的可塑性。透過規範政黨的專法—政黨法的制定，當是我國步向高品質政黨政治所急需之立法矣（註十一）！ 故對政黨門檻的合憲性立論，本席認為仍可就「政黨平等」之原則是否受到侵犯來予以探討。德國聯邦憲法法院固然努力創出新見解，捨棄就個人或政黨平等權是否侵犯來予以論究政黨門檻制度的合憲性。但我國卻不必亦步亦趨追隨之。然其新理論所持「政黨應有利於國會順暢運作，以發揮民主功能」的論點，不妨作為詮釋系爭規定未違反政黨平等的「正當性理由」。正如法律可對公務員與軍人的言論自由予以特別限制。此「差別待遇」可由公務員與軍人的「特殊身分」所承擔之義務來合理化。故鑑於政黨在民主國家特殊地位及承擔的義務，系爭規定課予政黨忍受之「門檻限制」，當可獲得合憲之正當化依據也。本號解釋多數意見承認政黨門檻制度的四大優點，正可以作為課予政黨特殊義務之公益理由。 四、結論—「憲政失控」的護衛柵欄 本號解釋起因於小黨的「違憲控訴」，既然將違憲的矛頭指向修憲條文，當然涉及釋憲者如何面對有「違憲之虞」之修憲條文。本號解釋再度檢驗釋憲機關的「護憲決心」，有無鬆動或改變。特別是審查對象為修憲條文及「修憲界限」的適用問題。 特別是在修憲門檻如此之高的剛性憲法國家，修憲條文若能通過國會絕對多數表決門檻，甚至通過公民投票複決程序，顯示出民意的激昂、社會動員力的徹底。面對猶如排山倒海而來的修憲意志，釋憲機關必須承受此「力道」的衝擊（註十二），其壓力可想而知。 前輩大法官在作出釋字第四九九號解釋時，竟抵擋來自整個國民大會的龐大壓力，毅然決然宣示修憲應有之界限，並將若干重大逾越界限之修憲條文，宣告為無效。前輩大法官本此「威武不能屈」所發揮的法律與道德勇氣，的確擦亮「憲法維護者」的桂冠！令人無比欽敬（註十三）。 修憲條文若牴觸憲法的基本精神，經大法官審查屬實，則顯現國家已遭逢「憲政失控」狀態。而本號解釋認定系爭規定並未違反自由民主憲政秩序，顯示出我國並未面臨上述憲政失控之情事，除值得慶幸外，更能強化國人對於「修憲界限」原則正確性的信心及護衛此界限的決心。最重要的是利用釋憲機關以憲法法理闡明修憲條文是否違反憲法之基本精神，及其違憲程度與解決機制，乃是最理性、文明及耗費社會資源最少的解決憲政爭議之方。 德國最偉大的哲學家之一尼采，曾寫過一本膾炙人口的「查拉圖斯特拉如是說」鉅作，特別抉選其中的精華，匯集成一文，名為「查拉圖斯特拉的格言與歌曲」。其中有一句名言（註十四）： 「誰為自己製造這個最高障礙，這思想中的思想？ 生命為自己製造它的最高障礙，此時它正跳越它的思想。在這個思想上，我寄託了我的未來。」 本席認為正可在反應在本號解釋的議題上—「修憲的界限與憲政生命之間的制衡與超越」 的確，過去二十年間，我國大法官為確憲政體制實施以恆，以保障民主與護衛基本人權，而將德國學術界「修憲界限」之理論引入釋憲實務中，此正是「思想中的思想」。如同基本人權理論中也有一種「界限中的界限」（Schranken-Schranken），表示即使有理由對基本人權加以限制，但此限制亦非毫無界限，而應再予以限制（例如比例原則、平等原則、信賴利益保護原則及基本人權的核心內涵不得侵犯等）（註十五）。 憲政生命也必須仰賴「柵欄」來護衛其生存與茁壯，而不為專制或一時激昂情緒所迷惑的民粹力量所吞噬。這也是憲政生命必須構建的「柵欄障礙」。 然而憲政生命，也隨者時空不同，各方力量角逐攫取政權。這種蓬勃力量也時時在衝擊護衛的柵欄，企圖攀越之，甚至動用各種方法，當然包括修憲手段在內。 正因為我們不畏艱難與犧牲堅守此柵欄，我們的未來寄望在焉，憲政生命存續在焉！ 謹以尼采的這句寓有深意名言作為結語，望有識與有志者深思之！ 【註腳】 註一：雖然憲法第七條平等權的主體為人民，易使人誤解所謂的平等權只是人民所享有，不得因所屬的宗教、政黨等而有法律上差別待遇。關於政黨方面，大法官在兩號解釋涉及到此議題（釋字第340號及釋字第468號解釋），都以人民不得應有無政黨隸屬而有差別待遇之分。然而此種狹義見解能夠衍伸到宗教團體亦享有「宗教平等權」、政黨享有「政黨平等權」乎？故憲法第7條的平等權既為「一般平等權」，其享有者不僅為一般人民，法人（私法人）也包括在內，可參見陳新民，《憲法學釋論》，100年9月，第7版，第211頁以下。關於宗教團體享受宗教平等的意旨，可參見釋字第490號及第573號解釋。 |
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