大法官解釋 釋字第721號 |
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| 公佈日期：20140606 |
| 解釋爭點 |
| 立委選舉採單一選區兩票並立制及所設政黨比例席次與 5% 政黨門檻之規定，違憲？ |
| 然而此四大優點是否正是我國憲政體制所欠缺？例如小黨林立的弊端，是否造成我國國會議事功能不彰的主因？若以近年來國會中並無小黨林立之現象，但國會議事效率依然低落，似乎可驗證我國「兩大黨體制」無法保障國會功能運作順暢。 民主與法治新興國家，其法制及法律思想，都屬於「進口階段」，舉凡在先進國家所驗證成功之法例，如果能適度採取之，將可避免國家過去重蹈他國曾付出慘痛經驗的命運。我國過去長期處於威權統治，進二十年來銳意朝向民主與法治化發展，許多公法理論與制度，例如比例原則、授權明確性原則（防範對行政機關的空白授權）、一事不二罰原則、信賴利益保障原則⋯⋯等，都在其「母國」（德國）有大量曾遭到忽視致使基本人權淪喪的悲慘史實。 故立法者及修憲機關記取他國的前車之鑑，將寶貴經驗匯集出來的制度與法學理論引入我國，猶如為我國新生的憲政生命，注入幾劑疫苗，增強抵抗力，是否比閉門造車般地摸索更為迅速與有效？ 我國二十餘年已透過修憲引進的政黨門檻制度，應當已經與我國政治生態產生「磨合」。系爭規定並不禁止人民成立新政黨參與自由競爭，但此百分之五門檻適用於所有政黨，就此而言，可滿足「政黨平等原則」之要求。 （二）百分之五政黨門檻制度是否過高？ 其次就百分之五門檻是否過高問題，亦是修憲者對於所建立制度能否達成目的之價值判斷。按民國八十年四月二十二日國民大會通過增訂憲法增修條文，將政黨門檻制度正式引進我國。而當時便將門檻訂在百分之五，施行至今已逾二十年。 實施政黨門檻制度的國家，如以今年一月中央選舉委員會提供之資料顯示，全世界共有二百零六國有進行國會選舉，其中採行「比例代表制」之國家有一百一十國。而有設政黨門檻者計有四十七國；未設門檻者為六十三國。 再分析設有政黨門檻四十七國中，將門檻設在百之分五者有二十二國；高於百分之五者有四國；低於百分之五者共有二十一國。 由上述各國政黨門檻制度而言，要否採行門檻制，及門檻高低，答案並非只有單一，這是典型的「立法政策」，有的國家形諸於憲法條文，例如我國系爭規定，已形成「憲法政策」；或僅由法律規定者，例如德國由聯邦國會選舉法所創設，則屬「法律政策」之層次，自會有更多質疑其合憲性之聲浪。 我國應否採納政黨門檻制度、其門檻高低及席位數量分配等事項（包括採行並立制而不採聯立制，及採行婦女、原住民席次保障制度），已屬「憲法政策」層次，即便一般法律的立法政策，是否妥適，只要不違反人權，釋憲機關僅能加以尊重（註八），何況是修憲機關的判斷？如同修憲機關所作出的其他決策，是否妥當、能否達成目的？皆非釋憲者得以其價值判斷來予以論斷。釋憲者對於修憲結果的審查權，必須嚴加節制，俾使民主政治與責任政治所彰顯的國民主權，不至於為釋憲權所侵犯。 誠然，百分之五門檻對於新政黨或小政黨的確是不易攀越的柵欄。然以國會通過法律需要半數以上支持，若以每個政黨獲得百分之五的得票率計算，則至少要結合十個政黨以上才可望通過法律，建立有效統治之政府。然而小黨林立的弊端也必然產生。可知，國會席位的門檻如在低於百分之五，則可能使國會真正陷入小黨林立的狀態。而以西方民主國家而論，國會議事不彰，未必基於小黨林立；然小黨林立，難免在國會中捭闔縱橫，仍為國會運作失調的主因。 故系爭規定採行之百分之五政黨門檻，在世界各國中既然已有二十二國採納，居所有採行門檻制國家的一半，似乎也是「允執其中」，不能算是太過苛刻與違反比例原則。 政黨門檻制度的「留大汰小」，確使小政黨的處境更加不利（註九），尤其將小黨的未過門檻的得票率部分，轉換成由大黨依比例分配「殘留席位」，足見系爭規定的確有「扶持大黨」的積極意圖。 （三）民主國家政黨的特別義務—「差別待遇」正當性依據 |
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