大法官解釋 釋字第721號 |
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| 公佈日期：20140606 |
| 解釋爭點 |
| 立委選舉採單一選區兩票並立制及所設政黨比例席次與 5% 政黨門檻之規定，違憲？ |
| 德國聯邦憲法法院援引該院成立以來所作出最早的判決（BVerfGE1,14/32），認為解釋憲法不能單就某個憲法條文的文義來闡釋，必須與憲法其他相關的條文與理念，結合起來探求其意義。故就政黨門檻制度，立法者斟酌政黨在德國的基本法秩序中所扮演的角色，必須以威瑪共和時代小黨林立所引發的政潮，及導致國會立法功能的癱瘓為殷鑑，所形塑出來「政黨觀」。這種立法動機在為了滿足選舉的「民主功能性」，表明政治性選舉功能及目的，在於確保「能夠有效駕馭國會的代議機構」（eine herrschaftsfahige Volksvertretung） ，這是可以作為排除形式的「票票等值」原則的依據（註六）。 德國聯邦憲法法院最新的見解，認為政黨門檻的合憲性，並非建立區別對待之正當性上，而是針對政黨特性的立法形成權。故其合憲性依據不在於護衛一般平等原則的實踐與不受侵害，反而是在護衛民主憲政體制，而對政黨權利，予以適當及合乎比例原則的限制。 對比起聯邦憲法法院的新舊見解，本號解釋「聲請意旨」顯然採取「平等原則恣意侵犯」的舊理論，但多數意見似乎將兩者見解皆採納，但立論上顯然偏向舊理論，這可由解釋文與解釋理由書第三段之立論，頗不一致，得以見之。 解釋文以系爭規定「並未違反現行憲法賴以存立之自由民主憲政秩序」，而非「未侵犯人民之平等提票權」，似乎頗符合德國聯邦憲法法院新見解。 然解釋理由書第三段，卻又認定：憲法第一百二十九條所之平等投票之方法，「修憲機關仍保有衡情度勢、斟酌損益之空間」。依此意旨，系爭規定儘管造成「政黨所得選票與獲得分配席次之百分比有一定差距，而有選票不等值之現象」，亦不違憲。則又認定「未變動選舉權及平等權之核心內涵」。明顯地仍持德國聯邦憲法法院之舊見解也。 綜觀本號解釋，解釋文中宣告系爭規定「並未違反現行憲法賴以存立之自由民主憲政秩序」，顯然是認定系爭規定並未侵犯平等權，且取得了差別對待的合理依據。惟應特別注意之處，本號解釋多數意見明顯是以個人平等投票權有無侵害作為審查之標的，而非著重在「政黨平等」，亦即並非以「小政黨的平等權」，作為審查對象。 在此本號解釋尚有論理瑕疵。解釋理由書第三段提及，就憲法第一百二十九條的平等投票原則，修憲機關仍保有衡情度勢、斟酌損益之空間，等於承認平等投票原則「無強制拘束力」之說，表明即使修憲造成「票票不等值」現象，仍屬修憲機關之裁量權。這種對於「選舉法原則」之一的平等選舉原則持非「強行性質」的見解，恐令人難以接受。倘若認為平等投票原則僅是宣示規定，則無記名投票、普遍投票與直接投票原則，豈非皆屬訓示性質乎？恐怕已嚴重掏空選舉權的核心內涵（註七）！ 故審查政黨門檻規定合憲性與否，似乎不得由個人的投票平等或一般平等原則來予以論究，反而應當由政黨在民主國家中角色定位的重要性著手，這是德國聯邦憲法法院新見解在論理方面別開生面的詮釋，顯示出德國聯邦憲法法院繼承德國學術界勇於思考與創新的思緒，值得我們注意。 三、政黨門檻制度合憲性判斷 本席認為本號解釋重心在「小黨違憲控訴」，應在小黨乃系爭規定可能受害者的立場來予以探討。多數意見的確點出了政黨門檻的合憲性基礎—避免小黨林立，政黨體系零碎化，影響國會議事運作之效率，妨礙行政立法互動關係之順暢，上述「四大優點」的確是修憲意旨及學界的主流見解所肯認。 然而此四大優點是否具有充足的說服力？特別是政黨門檻制度是否符合我國國情，以及門檻是否過高，似乎均引人議論。 （一）政黨門檻移植我國會否水土不服？ 政黨門檻制度的確是在國外的政治史上所累積的經驗而創造出來，其具有四大優點，也切實存在，否則不會吸引全世界多達四十七個國家採行，其中多半屬於民主與政黨政治發達的歐洲國家。 |
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