大法官解釋 釋字第721號 |
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| 公佈日期：20140606 |
| 解釋爭點 |
| 立委選舉採單一選區兩票並立制及所設政黨比例席次與 5% 政黨門檻之規定，違憲？ |
| 本號解釋對修憲界限論的適用，不以修憲程序是否改變，而有任何限制。換言之，系爭規定雖出自末代國民大會之手，爾後自九十四年六月十四日起，依現行憲法增修條文第十二條之規定，修憲案改由立法院提出並經公民複決程序通過後方能成立。然新的修憲機構及程序，並不影響修憲界限論的適用。本號解釋多數意見雖然並未明言此種「情事不變」原則，但明確事實擺在眼前：系爭規定涉及修憲界限，且本號解釋既在詮釋現行憲政體制的修憲界限，假若系爭規定依現行修憲程序所制定，本號解釋會否作出不同結論？答案顯屬否定！故縱使修憲程序已變更，特別是加入高門檻的公民複決程序，亦不得作為變更釋字第四九九號解釋之修憲界限論的理由。這種堅持恐怕是本號解釋對今後我國憲政秩序，尤其在面臨修憲條文的違憲爭議時，能提供最大的貢獻與助益矣（註二）。 二、系爭規定侵犯的法益何在？ （一）是否侵害個人投票平等權 首先應論究系爭規定侵犯何種法益？由釋憲聲請書所指陳，系爭條文引進百分之五之政黨得票門檻，已侵犯了憲法第一百二十九條所規定之「本憲法所規定之各種選舉，除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。」所謂四個「選舉法原則」（Wahlrechtsgrundsatze）中的平等選舉原則，而又牴觸憲法第七條規定之一般平等原則及第十七條保障人民的選舉權。同時系爭規定，對於國民投票予未獲得百分之五選票之政黨，其選票如同廢票一般，致造成「票票不等值」，已侵犯人民選舉權之核心領域，逾越修憲界限，系爭規定應屬違憲。 按「票票等值」雖然是概括的用語，表明投票的效力，不可因投票人的差別而有異。這也是記取選舉制度由立憲政治早期的「階級投票」所產生的弊病—投票效力的計算依投票人社會地位不同而有差異，改進演變而來之投票原則。 就此而言，每張選票的「計量價值」（Zahlwert）及選舉結果的「成就價值」（Erfolgwert），必須一致。這便是平等投票「形式同一性」的顯現（註三）。然而在涉及到政黨門檻的憲法合憲性問題，選民投給低於門檻政黨的選票，價值上形同廢票，是否已違反「票票等值」制度？在憲法學上是否應從平等權角度來觀察？且是以人民平等選舉權，或政黨的平等權來予以檢視？仍有爭執討論的空間。 就以系爭規定所取材的德國法制而論，德國基本法第三條亦有類似我國憲法第七條「一般平等原則」，其中特別規定個人及政黨都享有平等之權。同時德國亦有與我國類似的「選舉法原則」，基本法將「選舉法原則」，分別規定在聯邦眾議院的選舉（基本法第三十八條第一項）及各邦議會的選舉制度（基本法第二十八條第一項）中。德國聯邦憲法法院與學術界長年來認為平等選舉原則，是一般平等權在選舉法制中的實踐。 與我國不同之處，德國政黨門檻制度，並非由基本法所規定，是規定在選舉法中，屬於立法裁量事項。惟歷經多次違憲審查，卻都獲得不違反「政黨平等原則」的結論。 德國聯邦憲法法院作出不違憲之立論，均基於德國憲法學傳統理論，特別是依據威瑪共和時代萊布霍茲教授（Gerhard Leibholz）所提出的「恣意禁止」（Willkurverbot）原則，認為平等權是否受到侵害，端以「差別待遇」（Differenzierung），是否具有足夠的正當性，足以將之合理化而論。若差別待遇的正當性不足，或小題大作地違反比例原則，則此差別待遇屬於立法者裁量權的恣意濫用，產生所謂的「差別待遇之禁止」（Differenzierungsverbot），即無法獲得合憲之結論。 這個在憲法學上甚受重視的平等原則審查論，其實是低度的審查標準，立法者很容易找到公益動機作為差別待遇的合理化的立論。故即使此檢驗標準行之有年，仍容易造成立法裁量的濫用與實質不平等的狀況（註四）。 （二）新理論的出現—政黨平等原則與政黨的特別限制 上述根源於憲法一般平等原則及可合理化差別待遇之立論，終於在聯邦憲法法院一九九八年七月十六日涉及「巴伐利亞邦地方選舉法」案件中，產生巨大的改變（註五）。 德國聯邦憲法法院在該案中，詳論比例代表制自威瑪共和以來，學界與釋憲實務界對於政黨門檻制度是否牴觸平等原則的立論後，改變以往依賴「恣意禁止」原則的見解，該號解釋特別就政黨門檻制之所以產生的重要意義，具有維繫法治國憲政體制的價值，而非涉及人民或政黨的平等權之問題。 |
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