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大法官解釋

大法官解釋釋字第710號

公佈日期：

解釋爭點

兩岸條例就強制大陸地區人民出境，未予申辯機會；又就暫予收容，未明定事由及期限，均違憲？
強制出境辦法所定收容事由未經法律明確授權，亦違憲？

收容事由應屬絕對法律保留事項

本件解釋多數意見最值得重視的論點，則在於變更本院歷來解釋就法律保留原則於人身自由保障之適用。關於暫予收容規定，兩岸關係條例僅以「前項大陸地區人民，於強制出境前，得暫予收容，.....。」而上開大陸地區人民及香港澳門居民強制出境處理辦法第五條逕行規定得暫予收容之事由，多數意見既然承認暫予收容屬對人民身體自由之剝奪，其事由卻可由法律直接規定或法律具體明確授權之命令定之，而對法律保留原則於人身自由之保障，放寬其適用標準，本席深感憂慮。
按本院於釋字第四四三號解釋理由書所謂「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」是採用層級化之法律保留體系，已為本院歷來解釋之一貫見解。
因此，對於剝奪人民生命或限制人民身體自由，所採取者係嚴格法律保留，尤以涉及刑事處罰，自然有罪刑法定主義之適用，而於單純剝奪或限制人民身體自由者，其仍應以制定法律之方式為之。
由於本院歷來解釋對於憲法上人身自由保障之重視，一方面於形式上以絕對法律保留原則加以確保，另一方面，則透過正當法律程序原則於法律實體規範上加以保障，此兩項保障方式互為唇齒，一旦於形式上放寬，唇亡則齒寒，絕對法律保留原則一旦退守，則正當法律程序將無落實之可能。
本件解釋多數意見間接援引本院釋字第五二二號解釋，認「刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則。」然釋字第五二二號解釋之適用，係以刑事法規之處罰，其中不見得全然涉及人民生命、身體自由之保障，故而有可能於涉及人身自由以外之其他自由權或財產權為內容之處罰時，於原則上適用罪刑法定主義，應以制定法律之方式為之外，對於相關「補充規定」，方可由法律授權主管機關發布命令，且須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則。
亦即，於可由法律授權主管機關發布命令之情形，方有法律「本身」授權是否明確的問題，此係法律明確性問題，而非涉及授權明確性問題。授權明確性原則之適用，僅於相對法律保留原則之適用情形下，始有討論的空間，於絕對法律保留事項，則遑論授權與否及是否明確之問題。
關於憲法上人身自由之保障，本院歷來解釋均認為應採絕對法律保留原則之適用，例如本院釋字第五五九號解釋即已明確闡釋：「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。惟法律本身若已就人身之處置為明文之規定者，應非不得以法律具體明確之授權委由主管機關執行之。至主管機關依法律概括授權所發布之命令若僅屬細節性、技術性之次要事項者，並非法所不許。」換言之，除非法律本身已有明文規定，而於此明文規定之「補充規定」，始得由法律以具體明確之授權委由主管機關執行之。
然本件解釋多數意見就暫予收容事由規定，卻以釋字第五五九號解釋認可由法律具體明確授權之命令為之，其中不察，實為差之毫釐、失之千里。因此，縱然多數意見認兩岸關係條例中暫予收容事由規定，因「其文義過於寬泛，未能顯示應限於非暫予收容顯難強制出境者，始得暫予收容之意旨」，顯未就其收容事由應明確由法律明文定之而認暫予收容事由規定違憲，巧妙地解釋因「法律規定不夠明確」，而可能導致主管機關於大陸地區人民及香港澳門居民強制出境處理辦法第五條逕行規定得暫予收容之情形；然而，假如暫予收容事由屬絕對法律保留事項，則有何「委由治安機關自行裁量」，或者「未明確授權主管機關」以上開辦法補充規定得暫予收容事由之可能性？
換言之，本件解釋多數意見認暫予收容事由規定牴觸法律明確性原則、上開辦法違反法律保留原則，然而上開辦法違反法律保留原則，是因為兩岸關係條例第十八條第六項對於上開辦法之授權不夠明確，導致其逾越該條例之授權範圍而牴觸法律保留，而不是因為暫予收容事由規定牴觸法律保留原則，而導致上開辦法牴觸法律保留原則而違憲。
本件解釋多數意見對於收容事由之規範，輕易將其於法律規範中剔除，容忍可由具有明確授權之行政命令為之，無疑是法治國原則的倒退，甚至棄守。

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