大法官解釋 釋字第710號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 兩岸條例就強制大陸地區人民出境，未予申辯機會；又就暫予收容，未明定事由及期限，均違憲？ 強制出境辦法所定收容事由未經法律明確授權，亦違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同、部分不同意見書： 大法官 葉百修 本院接連於釋字第七Ｏ八號、第七Ｏ九號及本件解釋闡釋憲法上正當法律程序原則之意涵與其範圍，卻未有一貫之見解與解釋方法，尤其是本件解釋與釋字第七Ｏ八號解釋所涉及之憲法權利保障類型與爭議幾乎相同，均涉及憲法上人身自由之保障，僅因規範之對象為「大陸地區人民」及「外國人」之不同，而有不同論斷。然而，本件解釋多數意見既然沿襲釋字第七Ｏ八解釋之意旨，對於憲法第八條第一項保障之人身自由，對於國家剝奪或限制「人民」身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被告之身分，除須有法律之依據外，尚應踐行必要之司法程序或其他正當法律程序，而「人民」身體自由之保障，亦包括憲法第十條保障之「人民」有選擇其居住處所，營私人生活不受干預，以及依個人意願自由遷徙或旅居各地之權利，其所稱「人民」，即已包括外國人及大陸地區人民。 於此基礎上，本件解釋與釋字第七Ｏ八號解釋本應有相同之保障範圍，然而本件解釋多數意見改變釋字第七Ｏ八號解釋之適用，限縮中華民國九十二年十月二十九日修正公布之臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱「兩岸關係條例」）第十八條第一項規定（下稱「逕行強制出境規定」）所為對經合法許可入境之大陸地區人民予以逕行強制出境，所應適用之正當法律程序之內涵，以及同條第二項規定（下稱「暫予收容規定」）於強制出境前暫予收容之事由，逕由八十八年十月二十七日訂定發布之大陸地區人民及香港澳門居民強制出境處理辦法第五條加以規範，放寬憲法上法律保留原則之適用範圍與標準，非但與本院歷來有關正當法律程序原則及法律保留原則之解釋意旨嚴重背離，更加可能斲傷本院長期辛苦建立的法治國原則，爰提出部分協同、部分不同意見如后。 一、多數意見對於憲法人身自由保障與法官保留原則之適用略而不談 本件解釋顯然涉及憲法保障人身自由之限制或剝奪，依據本院歷來解釋所確立之原則，應採法官保留原則，本席業已於本院釋字第七Ｏ八號解釋中，針對外國人收容之案件，以協同意見書表示此看法[1]。本件解釋多數意見完全忽視此要求與本院歷來解釋之意旨，僅以正當法律程序作為本件解釋之審查原則，對於聲請人聲請本院解釋憲法之此部分關於有無適用法官保留原則之主張與論據，絲毫沒有論及，故意略而不談，對於本件解釋之理由，顯有不足。 二、多數意見於本件解釋所詮釋之正當法律程序，與釋字第七Ｏ八號解釋前後不一 本件解釋多數意見所確立之正當法律程序之內涵，本應與釋字第七Ｏ八號解釋所確立之內涵保持一致。本席業已於釋字第七Ｏ八號解釋所提出之協同意見書表達相關看法[2]。有關暫予收容之處分，釋字第七Ｏ八號解釋固然認為尚無須經由法院為之，然而這種行政處分作成前之正當法律程序，本院既於釋字第七Ｏ九號解釋，以「除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利。⋯⋯並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。」釋字第七Ｏ八號解釋於涉及人民財產權及居住自由，尚且有如此嚴謹之正當法律程序原則之適用，本件解釋多數意見於涉及「行使憲法所保障其他自由權利之前提」之人身自由保障，卻僅以逕行強制規定「未明定治安機關應給予申辯之機會」為由，即認與憲法上正當法律程序原則有違，兩相比較下，人身自由所謂行使憲法所保障其他自由權利之前提之重要性，豈非淪為空談？況該規定於九十八年七月一日修正公布兩岸關係條例第十八條第二項之規定時，尚增訂內政部入出國及移民署於強制經合法許可入境之大陸地區人民出境前，「得召開審查會，並給予當事人陳述意見之機會」，本件解釋多數意見立於解釋憲法之高度，豈可僅止於「得」字與「應」字間一字之差而自滿？又豈能於現行法律規範尚可召開審查會並給予當事人陳述意見之機會，卻退縮至「應給予申辯之機會」，而大幅限縮正當法律程序適用於「經合法許可入境之大陸地區人民」之人身自由保障範圍？ 三、正當法律程序所謂「正當」，有逐案判斷之必要 憲法上正當法律程序之適用，其所需踐行之內涵，如何構成所謂「正當」，應視個案情形而加以認定；於涉及人民受逕行強制出境處分後之正當法律程序原則之適用，則涉及國家安全或社會秩序與人身自由或其他憲法權利保障兩者間之利益衡量。因此，假設： （一）自始非法入境或持有入境許可而事後遭撤銷者 自始非法入境（例如偷渡）或持有入境許可而事後遭撤銷者，不問其事後撤銷之原因為何，均因為欠缺信賴保護，而基於國家安全或社會秩序之考量，此時因事涉急迫，且危害國家安全或社會秩序之危險可能性較高，與對於此種情形下大陸地區人民之人身自由保障間兩相權衡，有關機關得逕行強制驅逐出境，尚無須踐行相關正當法律程序。為此種可能性之舉證，仍應視個案加以判斷，換言之，若上開情形有需要特別保護人身自由之必要，例如兒童或者尋求庇護者[3]，則應給予正當法律程序原則之保障。 （二）持有合法入境許可而事後遭廢止者 持有合法入境許可而事後遭廢止，由於當事人已具有合法在臺灣地區居住遷徙之權利，則不問其合法入境許可遭廢止之事由為何，其居住遷徙之自由應同等受憲法之保障，參照本院釋字第七Ｏ八號解釋之意旨，則逕行強制出境規定未對此情形之大陸地區人民給予有效的權利保護，與憲法保障人民居住遷徙自由與正當法律程序之意旨即有不符。此時，對於持有合法入境許可而事後遭廢止者，其人身自由之限制或剝奪，則應踐行相關之正當法律程序。 四、僅以暫予收容作為防止脫逃之唯一手段，不符比例原則 系爭規定採用於強制出境前，得予以暫予收容作為確保強制出境之必要手段，然僅以暫予收容為防止待驅逐出境之人脫逃之唯一手段，而未設有其他侵害較小之手段，例如第三人書面保證、責付、繳交保證金或限制住居等，與憲法比例原則之意旨不符。 五、收容事由應屬絕對法律保留事項 本件解釋多數意見最值得重視的論點，則在於變更本院歷來解釋就法律保留原則於人身自由保障之適用。關於暫予收容規定，兩岸關係條例僅以「前項大陸地區人民，於強制出境前，得暫予收容，⋯⋯。」而上開大陸地區人民及香港澳門居民強制出境處理辦法第五條逕行規定得暫予收容之事由，多數意見既然承認暫予收容屬對人民身體自由之剝奪，其事由卻可由法律直接規定或法律具體明確授權之命令定之，而對法律保留原則於人身自由之保障，放寬其適用標準，本席深感憂慮。 |
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