大法官解釋 釋字第710號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 兩岸條例就強制大陸地區人民出境，未予申辯機會；又就暫予收容，未明定事由及期限，均違憲？ 強制出境辦法所定收容事由未經法律明確授權，亦違憲？ |
| 貳、關於暫予收容事由及其態樣之構成要件的規範依據 關於得暫予收容，雖有兩岸關係條例第十八條第三項規定：「第一項大陸地區人民，於強制出境前，得暫予收容，並得令其從事勞務。」但該條例就得暫予收容之事由為何，並無明文規定。而在同條第七項規定：「第一項之強制出境處理辦法及第三項收容處所之設置及管理辦法，由內政部擬訂，報請行政院核定之。」依該項及香港澳門關係條例第十四條第四項，內政部制訂大陸地區人民及香港澳門居民強制出境處理辦法（下稱強制出境處理辦法）（本辦法第一條）。 而後才在八十八年十月二十七日訂定發布之強制出境處理辦法第五條規定：「強制出境前，有下列情形之一者，得暫予收容。一、前條第二項各款所定情形。二、因天災或航空器、船舶故障，不能依規定強制出境者。三、得逕行強制出境之大陸地區人民、香港或澳門居民，無大陸地區、香港、澳門或第三國家旅行證件者。四、其他因故不能立即強制出境者。」該條第一款所定情形為：「前項大陸地區人民、香港或澳門居民，有下列各款情事之一者，得由其本人及在臺灣地區設有戶籍之親屬共立切結書，於其原因消失後強制出境：一、懷胎五月以上或生產、流產後二月未滿者。二、罹患疾病而強制其出境有生命危險之虞者。」 該條後來於九十九年三月二十四日修正刪除第一款，並移列為同辦法第六條規定：「執行大陸地區人民、香港或澳門居民強制出境前，有下列情形之一者，得暫予收容：一、因天災或航空器、船舶故障，不能依規定強制出境。二、得逕行強制出境之大陸地區人民、香港或澳門居民，無大陸地區、香港、澳門或第三國家旅行證件。三、其他因故不能立即強制出境。」此為對受強制出境處分者之得暫予收容事由的規定。 按強制出境處分，以使受處分人出境，而非以將其收容於一定處所，剝奪其人身自由為目的。所以，一個人受強制出境處分，並非其應受暫予收容處分之充分條件。在兩岸關係條例第十八條所定情形，雖有強制出境之必要，但在強制出境前不必然即有暫予收容之必要。蓋基於無居留權者無入境或居留的權利，而對其為強制出境之處分時，其執行應以儘速使其出境為執行目標。所以，除非有不能即時強制其出境的情事，不得以任何理由對其為收容之處分。否則，其收容即與強制出境之處分互相矛盾。如因受強制出境之處分者無旅費、無出境所必要之證件或其他個人因素，以致不能儘速使其出境，還應考量有無比收容緩和之方法，可確保在預定期間內強制其出境。而非只要得強制出境，即得暫予收容，以防止收容之濫用，發生不必要之暫予收容。這與一個人縱使犯罪嫌疑重大，亦非即得予以羈押的道理，是相同的。 為暫予收容之處分，尚應以法律規定「得暫予收容之事由」。如無法律，或經法律明確授權之法規命令，就得暫予收容之事由，加以明確規定，則關於限制或剝奪人身自由之暫予收容的實體要件規定，即與法律要件明確性之要求不符。 其疑問為：兩岸關係條例第十八條第七項之授權，是否含關於暫予收容事由之規定。此為法律保留原則之遵守的問題。另鑑於暫予收容有類似於羈押之限制人身自由的結果，所以該辦法第六條關於「其他因故不能立即強制出境」之收容事由的概括規定，猶如就羈押事由為概括規定，有關於人身自由之限制或剝奪的要件規定，是否因過度概括，而不夠明確，違反法律明確性原則的問題。本號解釋明確宣告，前開暫予收容事由之規定，「未經法律明確授權，違反法律保留原則，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。」其意義為：關於涉及人民基本權利之實體事項，非經法律授權，不得以行政命令定之。如有此種違反情形，在法規的層次，該行政命令即已違反法律保留原則。此外，在實務的層次，因未經明確授權而制訂之行政命令，不具法規命令之效力。所以如有以之為依據之行政處分，該行政處分亦牴觸憲法第二十三條所定之法律保留原則：基本權利只能以法律限制之。 此外，大陸地區人民及香港澳門居民收容處所設置及管理辦法第五條規定：「依兩岸條例第十八條第三項及港澳條例第十四條第二項得暫予收容之大陸地區人民及香港澳門居民有下列情形之一者，得暫不予收容：一、心神喪失或罹患疾病，因收容將影響其治療或有危害其生命之虞。二、懷胎五個月以上或生產、流產未滿二個月。三、罹患傳染病防治法第三條所定傳染病且有引起群聚感染之虞。四、衰老或身心障礙致不能自理生活（第一項）。受收容人有前項各款情形之一者，得由其本人及其在臺灣地區設有戶籍之親屬、慈善團體或經入出國及移民署同意之人士共立切結書，暫時停止收容（第二項）。前項受收容人暫時停止收容之原因消滅後，除已辦妥出境手續者外，得再暫予收容（第三項）。」由上開關於得暫不予收容的規定，可見並非無替代暫予收容之確保強制出境處分之執行的方法。此外，兩岸關係條例第十八條未將責付、具保或限制居住與收容併列為確保強制遣返之可能的替代措施，以致主管機關在具體情形，雖然責付、具保或限制居住亦能替代收容，確保強制遣返之可能時，亦可能輕易而為暫予收容之處分。如有對於受強制出境之處分者權益損害較少之替代方法，而選擇對其權益損害較大之暫予收容的方法（行政程序法第七條第二款參照），其選擇即與憲法第二十三條所定之比例原則不符。 |
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