司法院新聞稿
司法院大法官於一００年十二月三十日舉行之第一三八三次會議中，就臺灣宜蘭地方法院民事庭審判長楊麗秋、法官林俊廷、張軒豪為審理臺灣宜蘭地方法院九十九年度簡上字第四八號民事訂立租約事件，就其有無受理訴訟之權限，與臺北高等行政法院九十九年度訴字第一五九０號裁定之見解發生歧異，聲請統一解釋案作成釋字第六九五號解釋。
《解釋爭點》 人民依國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約遭否准，其爭議由何種法院審判？
《解釋要旨》
人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。
《相關法規》
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森林法第5條 |
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民事訴訟法第182-1條第1項前段 |
《司法院釋字第695號解釋案情摘要》
聲請人係臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）民事庭法官，原因案件係該庭審理之租地契約事件。原告先依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱系爭要點）向羅東林管處申請補辦清理訂立租地契約，經該處以申請資格及申請標的，俱與相關規定不符為由否准；原告乃提起訴願、行政訴訟，經臺北高等行政法院認無受理權限，裁定移送宜蘭地院。該案經宜蘭地院羅東簡易庭以判決駁回，原告遂向宜蘭地院提起上訴，宜蘭地院民事庭認該事件為公法爭議，其並無受理權限，因此一見解與上開臺北高等行政法院確定裁定有異，遂依民事訴訟法 182-1 第 1 項前段規定，裁定停止訴訟，聲請統一解釋。
大法官認為上開宜蘭地院與臺北高等行政法院之見解發生歧異，於本日作出釋字第 695 號解釋。解釋宣告：林管處對於人民依據系爭要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。理由如下：（一）系爭要點之訂定發布，係農委會為接續清理前台灣省政府所公告尚未完成清理之舊有濫墾地，將違法墾植者導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等公益功能。 ( 二 ) 林管處於人民依據系爭要點申請訂立租地契約時，經審查確認合於系爭要點及相關規定，始得與之辦理訂約。（三）林管處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分符合系爭要點及有關規定，如訂約仍有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得決定不予出租。 ( 四 ) 因此該決定係林管處是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，如有不服，應提起行政爭訟以為救濟，故其訴訟應由行政法院審判。
《本號釋字重點提示》
一、解釋文及解釋理由書重點摘錄
要旨 |
內容 |
人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判 |
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我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（本院釋字第 448 號、第 466 號解釋參照）。 |
| 2. |
至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（本院釋字第 540 號解釋參照）。 |
| 3. |
濫墾地補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第 5 條規定參照）。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。 |
| 4. |
是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。 |
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二、林錫堯大法官提出之不同意見書重點摘錄
－－多數意見既誤解釋字第540號解釋與兩階段理論之適用，斷章取義，憑空創造公權力行為，未能本於相關法規與行政法法理，務實思考是否有行政處分？何以有公權力行為？何以有公法爭議？人民提起行政訴訟之權源何在？人民提起行政訴訟可能之結果為何？復誤以為人民提起行政訴訟較能獲得保障，將原本由行政法院依法裁定移送民事法院審判，且經民事法院為第一審裁判之事件，復令其回歸行政訴訟程序，如此恐僅使當事人再度走入迷霧之中而已。更令人顧慮的是，如依此方式任意適用兩階段理論或援引釋字第540號解釋，恐將使更多案件陷入上述學者所論不能解決之法律上困境，對於人民、法院、行政機關徒增勞累，卻無益於爭議之解決與相關實體法理之發展
要旨 |
內容 |
本件主管機關清理國有林事業區內濫墾地，其性質係屬私經濟行政，非屬公權力行政，且不因訂定系爭要點而改變其性質或賦予公權力因素，自無由認定本件屬公法爭議 |
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主管機關雖訂定系爭要點，規定何種情形得與人民訂立租賃契約、何種情形應收回等內容，惟綜觀系爭要點內容僅七點（扣除首末條及解約規定，有關清理之規定僅共四點），內容簡約，以主管機關如何清理為主軸，論其法律上性質，當僅係內部作業之行政規則（行政程序法第 159 條參照），期使各機關處理公平一致，僅具內部效力，對人民及法院均不生拘束力，自不因訂定系爭要點而改變清理國有林事業區內濫墾地係屬私經濟行政之性質。 |
| 2. |
且綜觀系爭要點內容，亦無授予人民公權利之意義與目的，依「法規保障目的說」加以判斷，人民無從依系爭要點取得訂立租賃契約之公法上請求權。 |
| 3. |
另系爭要點第五點雖規定：「補辦清理程序經林區管理處進行公告及通知後，由占用人於限期內前往轄區工作站進行申報，並經林管處會同工作站進行圖資套繪與現場查測後，交由林管處組成專案小組進行複審。」占用人雖可申辦，惟綜其意旨，仍基於清理之需要，要求占用人協力，法律上並無強制拘束力，尚不宜因有此一規定而逕認系爭要點有賦予占用人對主管機關享有訂立租賃契約之公法上請求權。 |
| 4. |
依多數意見，僅因清理國有林事業區內濫墾地涉及林地永續經營或國土保安等重大公益，即認其屬公權力行政，顯然誤解行政法將行政區分為「公權力行政」與「私經濟行政」之意義與標準。 |
| 5. |
殊不知，凡百行政均在追求公益，而行政機關實現公益之手段則有公法行為與私法行為之別，因而有公權力行政與私經濟行政之區分，使其適用不同之法則與救濟途徑，此種區分乃法律制度之產物，並非屬先驗之存在。 |
| 6. |
因此，公權力行政與私經濟行政之如何區分之問題，本質上是公法行為或私法行為之區分問題（如何區分，各種教科書或文章均有討論，此不詳述），係個案歸屬於公法或私法範疇之問題，必須就個案視依相關法規與行政法法理判斷之，且就個案如不能證明應歸屬於公法範疇時，宜推定屬私法範疇。但無論如何，不能僅因清理國有林事業區內濫墾地涉及重大公益，即認其屬公權力行政，否則將幾無私經濟行政存在之可能。 |
| 7. |
再者，如依上述多數意見推論，林區管理處在與人民締結國有財產租賃契約之前之決定，係屬公權力行為，主管機關既已享有公權力，則當可行使此項公權力，作成行政處分命非法占用者返還土地，並依行政執行法自行強制執行，何須勞累本於私法上所有權人之地位，依法提起民事訴訟，再以判決為執行名義依強制執行法聲請法院強制執行。 |
| 8. |
多數意見上述說法，顯非出於行政法基本原理而提出認定本件屬公法上爭議之正當理由。而如依此方式運用於後續發生之案件，則舉凡人民依行政規則或其他法規向行政機關申請為某種特定行為遭拒，不論所申請者係公法行為（行政處分、事實行為或其他行為）或私法行為，亦不論該法規內容與目的為何，凡有涉及重大公益者均屬公法爭議，顯未充分考量行政法有關公法行為或私法行為之區別標準與公權利等法理，而不當擴大公法爭議之範圍。 |
| 9. |
且倘若人民提起行政爭訟，卻又因欠缺公法上請求權之依據而被駁回，徒增無意義之行政爭訟事件，對人民之權利保障並無實際功能，情何以堪？ |
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本件係申請訂立租賃契約（私法契約），主管機關所為拒絕訂定租賃契約之決定，除非因而侵害申請人之公法上權利，否則難認該決定係屬行政處分 |
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行政機關拒絕人民之申請，即在不依其申請發生法律效果，因此，拒絕申請是否為「規律」，應另循下列標準：如係申請作成行政處分，則行政機關之拒絕亦屬行政處分，例如：拒絕核發建築執照；如係申請實施事實行為，則行政機關之拒絕固多屬事實行為，例如：拒絕開闢道路。但亦當考慮其拒絕是否包含可構成「規律」之其他因素在內，例如：拒絕當事人申請閱覽卷宗，因申請閱覽卷宗係當事人在行政程序上得享有之權利，故拒絕其申請係一種行政處分。 |
| 2. |
本件係申請訂立租賃契約（私法契約），主管機關所為拒絕訂定租賃契約之決定，除非因而侵害申請人之公法上權利，否則難認該決定係屬行政處分。 |
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而如上所述，申請人依系爭要點或其他法規規定，尚難認其享有訂定租賃契約之公法上權利，則如何能認定主管機關所為拒絕訂定租賃契約之決定屬行政處分，而非屬私法上意思表示？ |
| 4. |
倘若不能認定主管機關所為拒絕訂定租賃契約之決定係屬行政處分，則又如何認定本件涉及公法爭議？其公法爭議之內容為何？多數意見對此未能說明，未來申請人如何提起行政爭訟？ |
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多數意見錯誤的起點 |
| 1. |
多數意見開宗明義以：人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（本院釋字第 540 號解釋參照）等語，為其論述基準。 |
| 2. |
上述開宗明義之論述中所謂「人民依行政法規向主管機關為訂約之申請」，如依其立論，此種行政法規，應係指可使人民對行政機關享有為訂約之公法上請求權之規範而言。因此，如認系爭要點係屬此種行政法規，則應充分論證人民依系爭要點享有為訂約之公法上請求權才是。吾人試問，系爭要點之規定內容具備上述條件否？ |
| 3. |
再者，上述開宗明義之論述以「主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定」作為「應依法提起行政爭訟」之理由，而不問有無行使公權力？是否有公法上爭議？何來「應依法提起行政爭訟」之結論？殊不知行政法係公法，相對於私法則居於特別法之地位，故認為有公法爭議之存在者，必須加以證明，如不能證明，則應將之歸屬於私法爭議。而行政機關為任何行為，不論是公權力行為或私經濟行為，均應受現行有效行政法規之拘束，並不因某一行為應受行政法規之拘束，而逕認該一行為係公權力行為而屬行政訴訟範圍(註1)；且行政機關所為行為，不論是公權力行為或私經濟行為，均與公益具有直接或間接之關係，均應考量公益，豈能僅以「主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定」，而逕論有公法爭議或行使公權力之存在？又如何能推論「應依法提起行政爭訟」？多數意見於上述開宗明義之論述，顯已悖離行政法基本原理，而建立錯誤的論述基準。 |
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本件情形不適用釋字第 540 號解釋與兩階段理論，尤不因兩階段理論而使該主管機關所為之拒絕表示成為公權力行政 |
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釋字第 540 號解釋採用兩階段理論之所以為法理所容許，乃因國民住宅條例業已詳細規定，其相關程序顯可區分為兩階段，且依該條例有關規定觀察，足認第一階段具有行使公權力之性質，屬公法行為。 |
| 2. |
是故，吾人不得依據釋字第 540 號解釋任意擴大適用兩階段理論，必須就個案所適用之法規規定內容，參酌上述法理，審慎適用，詳予分析論述，如不能依上述方法取得確信本件已具備適用兩階段理論之前提要件，自不能勉強適用該理論，以免陷入上述學者所論不能解決之法律上困境。 |
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除上述開宗明義之論述外，多數意見又以：是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判等語。實係基於釋字第 540 號解釋與兩階段理論而為論述。 |
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多數意見顯有誤用釋字第 540 號解釋與兩階段理論之缺失。蓋本件情形與釋字第 540 號解釋之情形，顯不相同，系爭要點僅係內部作業之行政規則，與國民住宅條例之法律性質顯不相同，且系爭要點規定內容並無如國民住宅條例明確規定不同階段程序，亦無將清理程序區分兩階段處理之意旨，又無從依系爭要點推論出其中有行使公權力之性質（已如上述），故本件情形，既不能援引釋字第 540 號解釋，亦欠缺適用兩階段理論之前提要件 |
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《解釋文》
行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。
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《解釋理由書》
我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（本院釋字第四四八號、第四六六號解釋參照）。至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（本院釋字第五四０號解釋參照）。
行政院農業委員會為接續清理前依臺灣省政府 中華民國五十八年五月二十七日 農秘字第三五八七六號令公告「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」，尚未完成清理之舊有濫墾地，於九十七年四月二十三日訂定發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱系爭要點）暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫，將違法墾植者導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等公益功能。行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處（下稱林區管理處）於人民依據系爭要點申請訂立租地契約時，經審查確認合於系爭要點及相關規定，始得與申請人辦理訂約。
按補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第五條規定參照）。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。
該次會議由司法院院長賴大法官浩敏擔任主席，大法官蘇永欽、林錫堯、池啟明、李震山、蔡清遊、黃茂榮、陳敏、葉百修、陳春生、陳新民、陳碧玉、黃璽君、羅昌發、湯德宗出席，秘書長林錦芳列席。會中通過之解釋文、解釋理由書；羅大法官昌發提出之協同意見書；林大法官錫堯、陳大法官新民、黃大法官璽君分別提出之不同意見書，黃大法官茂榮及葉大法官百修共同提出之不同意見書，均經司法院以院令公布。
附（一）羅大法官昌發提出之協同意見書。
（二）林大法官錫堯提出之不同意見書。
（三）葉大法官百修及黃大法官茂榮共同提之不同意見書。
（四）陳大法官新民提出之不同意見書。
（五）黃大法官璽君提出之不同意見書。
（六）臺灣宜蘭地方法院民事庭審判長楊麗秋、法官林俊廷、張軒豪聲請案之事實摘要。
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《事實摘要》
聲請人係臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）民事庭法官，原因案件係該庭審理之租地契約事件。原告楊弼光等二人先依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱系爭要點）向羅東林管處申請補辦清理訂立租地契約，經該處以申請資格及申請標的俱與相關規定不符為由否准；原告乃提起訴願、行政訴訟，經臺北高等行政法院認無受理權限，以98年度訴字第1590號裁定移送宜蘭地院。案經宜蘭地院羅東簡易庭以判決駁回，原告遂向宜蘭地院提起上訴，宜蘭地院民事庭審判長楊麗秋、法官林俊廷及張軒豪認該事件為公法爭議，其並無受理權限，因此一見解與上開臺北高等行政法院確定裁定有異，遂依民事訴訟法第182-1條第1項前段規定，以99年度簡上字第48號民事裁定，裁定停止訴訟，聲請統一解釋。
★ 釋字第695號解釋協同意見書--大法官羅昌發
★ 釋字第695號解釋不同意見書--大法官林錫堯
★ 司法院釋字第695號解釋不同意見書--大法官葉百修/黃茂榮
★ 釋字第695號解釋不同意見書--大法官陳新民
★ 司法院釋字第695號解釋不同意見書--大法官黃璽君
| 註1： |
Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2008, § 2 Rn. 64;§ 17 Rn. 921. |
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