大法官解釋 釋字第632號 |
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| 公佈日期：2007/08/15 |
| 解釋爭點 |
| 立法院遲未行使監察委員人事同意權是否違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 余雪明 本席對多數意見就聲請人指本件牽涉立法院及監察院憲法上之職權行使爭議，認不符司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定，應不受理一節敬表同意。但其認為聲請人所指立法院程序委員會濫用議事程序，不當阻撓監察委員人事同意案進入院會表決等情形構成同法第五條第一項第三款立法委員現有總額三分之一以上就其行使職權適用憲法發生之疑義，予以受理一節，則贊同彭大法官鳳至所提不同意見書所指此乃機關之具體行為，以及國會內部自律之問題，亦無所謂「疑義」，非本院所得審查之客體；且縱可為審查標的，至多亦屬同法第五條第一項第一款規定之總統與立法院之權限爭議問題，此為當事人不適格，應不受理。但本件真正之問題尚不在其形式上是否符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款或第三款之規定，或聲請人為總統或三分之一立法委員，而在於其性質上屬於所謂「政治問題」「依權力分立原則，不受司法審查」（本院釋字第三二八號解釋理由書參照）。因其欠缺可司法性，縱勉強作成解釋，且言之成理，亦難有可行之解決辦法，除或有製造政治壓力之效果外，如未被尊重，徒傷司法威信，甚或造成不良後果（本院釋字第七十六號、四九九號、五三Ｏ號、五八五號等解釋非盡屬政治問題，但均有其可供記取之教訓）。多數意見指出「享有人事決定權之憲法機關（應）忠誠履行憲法賦予之權責，及時產生繼任人選，以免影響國家整體憲政體制之正常運作」（解釋理由書第三段末句），作為道德或常識之命題，自為無可辯駁，本席亦極贊成，但如進一步認為總統如消極不（及時）為提名或立法院消極不（及時）行使同意權（如目前之「擱置」不進行表決之情形），造成僵局，即為違憲（為憲法所不許），則本席歉難同意。因基於民主政治及政黨政治運作之常軌，僵局有時難以避免，此乃政治部門應自行解決之問題，並自負政治責任，本院大法官率爾介入，除違背權力分立原則，有失司法分寸，亦造成政治之司法化，[1]為司法部門帶來無窮之後患，亦低估政治人物之政治智慧，爰提部分不同意見書，理由如下： 權力分立與司法違憲審查 權力分立（Separation of Power）為憲政之基本原則，[2]不論是行政立法司法的三權分立或是我國加上考試與監察之五權，其目的不外是追求「效率」（分工）與避免「暴政」（制衡），各權力之間有時難免須重疊（如美國總統對立法有否決權，參議院對人事有同意權）或混合（如所謂獨立機關有某程度之立法與司法權）。在美國分權並涉法治（rule of law）及有限政府（limited government）等概念。制衡為一開放性之概念，應追求權力間之動態平衡，而權力之間，須相互尊重，制衡之餘，更須合作。[3] 違憲審查（judicial review）[4]在權力分立中處於關鍵地位，[5]但以非民選之法官否定民選國會制定之法律之合憲性，而有所謂「抗多數之困局」（countermajoritarian difficulty），違憲審查之正當性之攻防，固然有諸多理論，[6]要不能違背司法權之本質：[7]此即被動性，不告不理，不能作成訴外裁判；正確性（just），依一定之程序規範，作成正確之決定，此與政治追求妥協，無所謂「對」「錯」不同；獨立性，法官之獨立審判，透過任期保障、待遇保障、利益衝突之迴避以確保之；拘束性即對當事人及其他國家機關之拘束力，後者非不得設法擺脫此拘束力，此乃一種動態之平衡關係，但法院不應提供不具拘束力之諮詢意見（advisory opinion）。實務上美國最高法院即基於可司法性（justiciability），自我設限（judicial restraint）以避免與政治部門之衝突，並使其裁判更具正確性而合乎司法本質。[8]依美國憲法第三條司法權及於「案件或爭議」（cases or controversies），由此引申之原則為法院不發出諮詢意見；不對「政治問題」（political questions）作出裁判， 當事人須適格（standing），亦不處理時機未到（ripeness）或已過氣（moot）之問題。此種「不作為之美德」（passive virtue）固在延後作成判決之時間使相關爭點經時間之考驗而更清楚，也是對上述抗多數困局之一種回應。[9] 政治問題之意義 本院第三二八號解釋固引用「政治問題」之概念，[10]但此理論來自美國，故先討論其在美國之發展及應用，再說明本件適用政治問題不審查原則之理由。 在Baker v. Carr[11]建立六項政治問題不審查之標準：（1）憲法已明文規定將議題交由與法院平行的某一政治部門決定；（2）欠缺法院可以發現並操作的解決標準；（3）未作對明顯涉非司法性裁量之初步政策決定前，無法作成決定者；（4）如由法院獨立解決，必然會對其他平行政府部門造成不尊重；（5）因情勢特殊需要，法院必須無異議支持一已經作成之政治決定；（6）法院如就該問題表示意見，將可能形成政府不同部門就同一問題發表不同聲明的尷尬局面。[12]依Prof. Tribe之說法，此六項標準分別對法院角色作古典（第一項）、功能（第二、三項）以及審慎（謙遜）（第四、五、六項）三種理論之解讀，其最終只是法院對自身能力的一種認知（court’s conception of judicial competence）一種憲法解釋與司法裁量之混合。[13]最高法院其後Justice Scalia KVieth v. Jubelirer[14]之多數意見中指出此六項標準愈在前面者，其重要性及確定性愈高。在該案涉及者為第二項，由於此類政治考量劃分選區（partisan gerrymandering）之案件，欠缺可以由法院發現並操作之標準，而決定推翻了十六年前作相反決定之Davis v. Bandemer[15]一案，了卻多年無謂之訴訟。有趣的是後者雖以六票比三票作成此類案件具可司法性，亦不認為無法建立可操作之標準，而六票中之四票要求原告須證明「選舉制度（electoral system）一貫性地使一群選民之影響力在整體政治過程中降低」（另兩票則採用對原告有利之多因素之綜合考量），其後訴訟均因無法滿足此「一貫性降低」（consistent degradation test）標準而失敗。在Vieth v. Jubelirer一案投下關鍵性一票之Justice Kennedy承認目前無法建立可操作性之標準而同意多數意見，但認為將來發展亦不能排除此種可能性。 |
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