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大法官解釋 釋字第763號
公佈日期:2018/05/04
 
解釋爭點
土地法第219條第1項未規定主管機關就其徵收之土地,應定期通知原土地所有權人土地之後續使用情形,致其無從於充分資訊下,行使收回權,是否不符憲法要求之正當行政程序,而有違憲法第15條保障人民財產權之意旨?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 許志雄 提出

一、土地所有權之保障
在古典財產權或所有權論中,土地所有權無疑係功能最耀眼之財產權。依柏拉圖及亞里斯多德等古代政治思想家之想法,土地所有權甚至是完整公民權不可或缺之條件。時至今日,財產權之種類日益增加,土地固然仍屬極其重要之財產,但同樣重要之財產所在多有,土地不再具有一枝獨秀之地位,其於規範性財產權論所扮演之角色,已不如過往。儘管如此,由於每塊土地皆有獨特性,與其他財產有所不同,故財產權論猶須正視之。尤其相對於第三人,就個人而言,自己之土地往往具有獨特之價值,或為特定之目的使用,或蘊含特殊濃厚之感情,縱使該土地之市場價值極高,亦絕不出售。有鑑於此,個人之土地所有權應受高度保障[1]。至於企業或法人之土地,欠缺此等特性,於財產權論中未必能夠等量齊觀。
眾所周知,20世紀後受社會國家思想影響,財產權之社會制約觀念盛行。當代各國不論憲法有無明文,莫不基於公共福祉或公益之理由,對財產權加以限制。惟土地徵收對財產權構成最大之侵害,仍應嚴格規範之。近代法治國家成立以來,即要求土地徵收必須符合公共性、法律保留原則及正當補償等要件(釋字第753號解釋本席協同意見書參照)。本號解釋最值得矚目之處,如解釋理由書所示:「徵收後,如未依照核准計畫之目的或期限實行使用,徵收即喪失其正當性,人民因公共利益而忍受特別犧牲之原因亦已不存在,基於憲法財產權保障之意旨,原土地所有權人原則上即得申請收回其被徵收之土地,以保障其權益。此項收回權,係憲法財產權保障之延伸,乃原土地所有權人基於土地徵收關係所衍生之公法上請求權,應受憲法財產權之保障。為確保收回權之實現,國家於徵收後仍負有一定之程序保障義務。」係在既有之規範基礎上,明白承認收回權受憲法財產權之保障[2];而且進一步要求憲法正當程序之落實,強調除徵收前及徵收時之程序保障外,徵收後亦有正當程序之適用。
二、財產權保障之思考方式
關於財產權之保障,基本上有兩種不同之思考方式。其一認為,憲法保障之財產權,乃個人固有之個個財產。洛克(John Locke, 1632-1704)主張,個人藉由勞動獲取之物,以及開墾耕作之無主土地,屬於個人之固有財產,應受保障,堪稱此說之典型。另一說之代表性人物為休謨(David Hume, 1711-76),主張以社會全體之利益為由保障財產權,亦即從保障社會之財產制度出發,歸結到各個人之財產亦受保障。兩種思考方式之論理顯著歧異,實際結果卻未必相互衝突。蓋二者皆承認,為追求社會全體之利益,可對私人之財產權予以限制。惟財產如為最起碼之生活保障所需,或為保護個人自由之私生活領域所不可或缺者,則縱使以社會全體之利益為由,亦不得侵害之[3]。此等觀念之具體運用,依情況容有困難之處,但觀念本身攸關人格自律之維護,殊值重視,特別是在土地徵收之場合,理應奉為圭臬[4]。
三、財產之區別與價值
從另一個角度思考,財產權保障在現代憲法上之存在意義有二:一者係就人格自律發展提供物理性基礎,一者係維持資本主義所賴以存續之私有財產制度。論者指出,基本上「小財產」或「生存財產」(藉勞動取得,為支撐自己或家族所必要之財產),攸關前者,可歸類為「作為人權之財產權」。「大財產」、「獨佔財產」(榨取他人勞動所實現之財產)、企業或資本家之財產,則與後者緊密關聯,嚴格言之,非屬人權性質,僅係資本主義制度或私有財產制度受保障所生之反射利益,因而受憲法上之保障[5]。另有論者認為,以自律性生存作為財產權保障之正當性基礎,從而認定「小財產」或「生存財產」方屬財產權保障之對象,具有一定之說服力。惟上開「獨佔財產」與「生存財產」兩類財產之區別,與其說是財產權性質上之區別,無寧應係依其社會機能所為之區別。某財產究屬何類,主要繫於社會脈絡。因此,該兩類財產之區別較適合用於財產權保護程度之檢討,而非財產權保護範圍之劃定。亦即,其區別宜納為違憲審查基準寬嚴之考慮因素[6]。公用徵收通常牽涉個人之土地,與「小財產」或「生存財產」息息相關,從此一觀點思考,應為較嚴格之審查。
就財產權之保障而言,公用徵收乃重大之例外。按財產權有交換價值與使用價值之區別。與私有財產制度相關聯者,乃作為交換價值之財產權;與人格自律相關聯者,則係作為使用價值之財產權。關於公用徵收之合憲性判斷,當從私有財產制度之保障觀點著眼時,原則上只問是否以市場價格為基準,達到完全補償之要求,至於公共性之要件,並無嚴加考慮之必要。反之,若從個人自律之物理性基礎之保障觀點著眼,則公共性成為公用徵收之合憲性要件,須深入探究。此際,徵收土地以興辦之公共事業,是否能達成不惜犧牲權利人之個人自律亦須實現之公共性,乃該公用徵收合憲與否之關鍵[7]。如果該公共性自始不存在,即無徵收之正當性。縱使該公共性原本存在,後來卻消失或未能實現,則徵收之正當性付諸闕如,依理原土地所有權人得取回徵收之土地,俾其財產權獲得應有之保障。
本號解釋理由書表示:「憲法第15條規定人民之財產權應予保障,旨在使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,免於遭受公權力或第三人之侵害,以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源(本院釋字第596號、第709號及第732號解釋參照)。」關於財產權保障之最終目的,除所稱「維繫個人生存」及「自由發展人格」外,過去多號解釋尚強調「維護尊嚴」(釋字第400號、第739號及第742號解釋參照)。據此,大法官有關財產權保障之觀點,顯然著重在維繫個人自律性生存而作為使用價值之財產權。
四、正當行政程序之意義
本號解釋文釋示:「土地法第219條第1項規定逕以『徵收補償發給完竣屆滿1年之次日』為收回權之時效起算點,並未規定該管直轄市或縣(市)主管機關就被徵收土地之後續使用情形,應定期通知原土地所有權人或依法公告,致其無從及時獲知充分資訊,俾判斷是否行使收回權,不符憲法要求之正當行政程序,於此範圍內,有違憲法第15條保障人民財產權之意旨,應自本解釋公布之日起2年內檢討修正。」係以「不符憲法要求之正當行政程序」為由,宣告系爭規定違憲。惟何謂正當行政程序?其意涵為何?憲法之基礎何在?正當行政程序與正當法律程序之關係如何?關於此等疑義,本號解釋未有說明。
 
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