大法官解釋 釋字第760號 |
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| 公佈日期：2018/1/26 |
| 解釋爭點 |
| 警察人員人事條例第11條第2項之規定，對警察三等特考及格之一般生，是否形成職務任用資格之不利差別待遇？ |
| 系爭規定之立法目的是否具有重要性，本號解釋並未言明。查系爭規定於65年1月17日制定公布時，原為配合警官學校與警察學校教育之不同，而區別警官與警員之任用資格。其立法理由略稱：「警察人員執行職務，行使職權，須具專業技能與學識。故警察法及警察教育條例規定，警察人員之任用以曾受警察教育為限，并在遴用前由國家設置專門學校以培育之。⋯⋯現行警察教育制度，中央設警官學校，省（市）設警察學校。⋯⋯中央警官學校辦理高級警察教育，培植中級以上警察幹部，⋯⋯省（市）警察學校辦理初級警察教育，培植基層人員⋯⋯。故而差別規定其任官資格，以符訓、用合一精神，嚴格區分官、警界限。」當時警察人員之任用資格由警察教育體系壟斷，有無侵害其他人應考試服公職權，姑且不論。在此前提下，其為警察任務之達成，依訓用合一精神，於警察教育體系內區分警官與警員之培植，進而差別任官資格，以任用具備一定專業技能與學識之警察人員。就立法目的而言，謂其差別待遇係為追求重要公益，尚無不可。惟自開放未具警察教育體系學歷之一般生報考警察三等特考後，立法事實改變，原來之立法目的已失所附麗，難謂正當。 系爭規定獨厚警大及警官學校之畢業生，對一般生構成不利之差別待遇，乃不爭之事實。其差別待遇之目的為何？恐怕僅剩刻意保護警大及警官學校之畢業生而已，如此有何重要公益，殊難想像[7]。僅憑此點，系爭規定即有違憲之嫌。或謂系爭規定既有「訓練合格」之明文，可作為警大或警官學校畢業學歷之替代手段，足以彌補學歷之差別待遇。然100年之前考取警察三等特考之一般生，均被安排至警專受訓，致無從取得派至警大完成考試訓練之機會。所以如此，除有關機關之心態及作法可議外，系爭規定未明定警察三等特考筆試錄取之一般生一律安排至警大訓練，更是問題之癥結。所謂「訓練合格」，根本是掩人耳目之手法；其立法之初，動機與目的不純，欠缺正當性。因此，從差別待遇之立法目的審查，系爭規定已可認定違憲。 內政部警政署辯稱，99年以前之訓練處置，乃基於維持警察養成教育制度、警大容訓量有限，及巡官等職務缺額有限等三項考慮。就此，本號解釋理由書不厭其煩，一一加以駁斥，並認定：「將警察三等特考筆試錄取之一般生，一律安排至警專受訓之手段，與擇優選才目的之達成間難謂具實質關聯。」嚴格言之，「擇優選才」乃考試之目的，非系爭規定差別待遇之立法目的。多數意見對實質合理關聯性之適用手法，恐未盡允當。 五、違憲判斷之方法 違憲判斷之方法主要分成法令違憲與適用違憲兩種，前者係指系爭之法令本身違憲，後者則係法令本身未經判斷違憲，但在該法令適用於一定之具體事件限度內認定為違憲。法令違憲有全部違憲與部分違憲之分，若為部分違憲，則其他部分仍屬有效[8]。無論在採附隨違憲審查制或抽象違憲審查制之國家，法令違憲均屬常用之違憲判斷方法。而適用違憲之概念未必明確，且類型不一。基本上，適用違憲包括下列三種類型：一、法令兼含可能合憲適用與違憲適用之部分，二者具不可分之關係，無法切割作成合憲限定解釋時，於其事件之解釋適用上涉入違憲部分限度內為違憲。二、法令可能作成合憲限定解釋，但法令之執行者能為而不為，卻超出合憲適用範圍，為違憲之適用時，其適用行為違憲。三、即使法令本身合憲，執行者卻以侵害憲法所保障之權利自由方式適用該法令時，其解釋適用行為違憲。惟美國因採附隨違憲審查制，違憲判決原則上僅具個別效力，故憲法判例中，即使實質上屬法令違憲之判決者，其判決文亦會有「在適用於上訴人之限度內違憲」之表現方式，彷彿是適用違憲之判決。此際，須依判決之本旨，就其係屬法令違憲或適用違憲，為實質之判定[9]。我國因採抽象違憲審查制，且未如德國設有憲法訴願制度，故實務上僅有法令違憲之解釋，而無適用違憲之解釋。 依本號解釋文之意旨，因系爭規定未明確規定考試訓練機構，致警察三等特考筆試錄取之一般生，無論安排至警大或警專訓練，皆有可能。其容許安排至警專受訓部分，使一般生遭受不利差別待遇，與平等權之保障有違。其餘部分，亦即安排至警大受訓部分，自屬合憲。本號解釋採取法令部分違憲之判斷方法，應無疑義。本案有關訓練之違憲判斷，若在附隨違憲審查制國家，亦有可能採取前揭第二種類型之適用違憲判斷方法，但於我國之抽象違憲審查制下，唯有採取法令部分違憲之判斷方法。然如前所述，若徹底追究，問題之主要癥結在於學歷，而非訓練。系爭規定以學歷為差別事由，自始獨厚警大及警官學校之畢業生，而對一般生形成不利之差別待遇，照理應為全部違憲之判斷。 最後，本號解釋為予聲請人救濟，另釋示：「行政院應會同考試院，於本解釋公布之日起6個月內，基於本解釋意旨，採取適當措施，除去聲請人所遭受之不利差別待遇。」本席認為，其他類似情形之一般生固未包含在內，但基於應考試服公職權之平等保障原則，有關機關亦應主動採取適當之補救措施。又100年警察人員考試改採雙軌分流制後，違反平等原則之問題依舊存在，系爭規定應儘速修正，以終結學歷所造成之不合理差別待遇。惟不容諱言，現行警察人員之培育養成及進用陞遷制度蘊含諸多問題，影響警界生態之健全發展，必須通盤檢討改革。將警大脫離一般教育體系，改為警察之職前訓練及在職進修教育機構，並將現行專為警大生設計之「教考用」政策廢止，回歸一般公務人員之「考訓用」正軌，或許不失為根本解決問題之道。 【註腳】 [1] 釋字第610號解釋中，系爭公務員懲戒法有關移請或聲請再審議期間起算日之規定，未區分受懲戒處分人於相關刑事確定裁判之不同訴訟地位，及其於該裁判確定時是否知悉此事實，一律以該裁判確定日為再審議聲請期間之起算日，致未知悉該裁判之確定日者坐失再審議聲請期間，不能聲請再審議。大法官認其「與憲法第7條及第16條人民訴訟權之平等保障意旨不符」，並於理由書中表示：「憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利遭受侵害時得請求司法救濟之程序性基本權，其具體內容，應由立法機關制定相關法律，始得實現。惟立法機關所制定有關訴訟救濟程序之法律，應合乎正當法律程序及憲法第7條平等保障之意旨，人民之程序基本權方得以充分實現。」該案可謂透過「比較」始獲致訴訟權受到不平等侵害之結論，應屬「基本權利型平等案件」。關於平等權與其他基本權競合之審查，參照許志雄著，人權論—現代與近代的交會，元照，2016年，頁392-396。 [2] 高橋和之著，立憲主義と日本國憲法，有斐閣，2006年初版第3刷，頁137。 [3] 芦部信喜著、高橋和之補訂，憲法，岩波書店，2005年第3版第7刷，頁124。 [4] 同註[2]，頁137-139。 [5] 關於三階段審查基準之理論，詳參許志雄著，同註[1]，頁401-403。 [6] 戶松秀典著，平等原則と司法審查，有斐閣，1990年，頁102、103。 [7]為立法目的之認定時，法律本身明示之目的固為最有力之證據，但其他如立法草案之說明及立法過程之記錄，亦不可忽略，而法律適用之結果，同樣可作為證據。參照平地秀哉著，憲法上の平等保障と立法目的の審查，早稻田法學第77卷第2號，2002年，頁152、153。 |
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