大法官解釋 釋字第723號 |
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| 公佈日期：20140725 |
| 解釋爭點 |
| 以審查辦法規定全民健康保險醫療服務點數申報期限2年，違憲？ |
| 本席認為，本件解釋處理的消滅時效問題，不宜放在絕對法律保留的範疇，道理已經很清楚。真正需要進一步檢驗的，是相對法律保留應符合的要求是否都已符合。在前面整理的各項要求中比較可能涉及的還是授權必須具體明確，其法理應在釐清立法行政的分工，並有利於被規範者的查詢和遵循。但所謂具體明確，要求一高就會使規範失去回應規範領域變化的彈性，而於無法不斷修法的情形下反失公平，因此在明確和彈性之間不能不有所折衷，本院實務可說向來傾向寬鬆標準，面對普遍存在的概括性授權規定，如以依授權制訂的法規命令為審查對象，是否即因母法的授權過於概括（不夠具體明確），而認定該命令的規定已逾越授權範圍？本院早在第四八Ｏ號解釋就對何時構成超越授權作了方法的說明：「惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」此一「回到目的」去作「綜合判斷」有沒有授權的審查方式，後來並一再重複（參見第五三八號、第六Ｏ六號、第六一二號、第六四三號等解釋），其中第五三八號解釋和更早的第三九四號解釋一樣，處理的是法制上最常見的法規命令─幾乎全為概括授權的施行細則、管理規則等，完全不見母法在授權條文中有任何關於授權目的、範圍及內容的提示，但本院仍善用此一綜合判斷方法，作了有利於法規命令的解釋：「建築法第十五條第二項規定：『營造業之管理規則，由內政部定之』，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。」以這樣寬鬆的標準來檢驗本件解釋審查的法規命令「全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法」第六條第一項規定：「保險醫事服務機構申報醫療服務點數，逾前條之申報期限二年者，保險人應不予支付。」其所據的授權條文為全民健康保險法第五十二條：「保險人為審查保險醫事服務機構辦理本保險之醫療服務項目、數量及品質，應遴聘具有臨床或實際經驗之醫藥專家，組成醫療服務審查委員會；其審查辦法，由主管機關定之。」雖未明言應訂定保險醫事服務機構得申報醫療服務點數的期間，但是否即因授權不夠具體明確，而認定系爭時效規定已經逾越授權範圍，恐怕還不易驟下定論。 惟如考量行政程序法第一百三十一條第一項的規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅」，除已一般性的規定了五年時效期間外，並明確規定特別時效期間應以法律規定。此處的立法解釋上自不能排除立法者仍以委任方式為之，但縱令更長或更短的時效期間得以法規命令規定，並不當然違憲，在授權的明確性上恐怕已不能再用寬鬆的標準，否則一般的時效期間明定於立法院議決的法律，該法律又明確要求特別時效期間也以法律規定，則若立法者在此委任立法，應該就有升高的授權明確性要求，否則不啻誤導查詢相關法律者，以為沒有特別的時效規定。換言之，本案有關保險醫事服務機構得申報醫療服務點數的期間，立法者可以選擇直接規定於全民健保法，或授權主管機關以辦法規定，同樣都能滿足行政程序法第一百三十一條第一項「以法律特別規定」的要求，但在選擇後者時，即不能停留於「整體規定之關聯意義為綜合判斷」的寬鬆標準，其先行的立法作為既產生一定的誤導危險，使其在授權明確性上必須承擔較高的義務，也就是在授權規定中應對於就特別時效一併加以規定要使被規範者從文字上即可探知，系爭規定的文字顯然未達到此一明確的程度，致被規範者可能誤以為其請求權仍有五年的一般時效期間，自然不符合憲法的法律保留原則。因此有關消滅時效的規定雖不屬絕對法律保留的範疇，本院釋字第四七四號解釋就此部分已不合時宜，理應變更，本件解釋繼續援用雖不妥當，但本席從相對法律保留仍要求其授權規定就授權範圍應具體明確的觀點，同樣得到違反法律保留原則的結論。 表面上看起來，從絕對法律保留切入，可以省去相對法律保留連帶而來的許多理論和技術的麻煩，但若想想其評價矛盾帶來的嚴重後果，這一點點論述的麻煩又何足道哉，本席不憚其煩的強調違憲審查方法上的一致，其故在此。 |
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